แนวคิดการก่อหนี้สาธารณะในประเทศไทยเริ่มปรากฏขึ้นสมัยรัชกาลที่ ๕ โดยที่ผ่านมาตั้งแต่ช่วงรัตนโกสินทร์ตอนต้น สถานะการคลังของประเทศอยู่ในภาวะไม่เดือดร้อนเมื่อเก็บภาษีมาได้เท่าใด ก็จ่ายออกไปจากวงเงินนั้น และเมื่อต้องการพัฒนาประเทศก็นำเงินที่เหลือในปีก่อนออกมาใช้จ่ายเพื่อพัฒนาประเทศ

กล่าวได้ว่า การคลังสมัยนั้นดำเนินนโยบายงบประมาณแบบเกินดุลและแบบสมดุลมาอย่างต่อเนื่อง เพราะรัฐมีรายได้มากกว่ารายจ่ายหรือมีรายได้เท่ากับรายจ่าย
มาโดยตลอด ไม่มีการใช้จ่ายเกินตัว รัฐบาลอาจมีเงินเหลือจ่ายเพื่อนำมาทำนุบำรุงบ้านเมืองบ้าง แต่เนื่องจากมีจำนวนจำกัดจึงต้องค่อยๆ ดำเนินการไปทีละเล็กทีละน้อย แนวทางการพัฒนาประเทศยังไม่ปรากฏว่ามีการนำนโยบายก่อหนี้สาธารณะมาใช้เป็นเครื่องมือทางการคลังแต่ประการใด

ต่อมาใน พ.ศ. ๒๔๓๙ รัชกาลที่ ๕ ได้ทรงแต่งตั้งนายมิตเชล อินเนส (Michell Innis) นายชาร์ลสริเวต-คาร์แนค (Charles Rivett-Carnac) และนายวิลเลียม วิลเลียมสัน (William Williamson) เป็นที่ปรึกษากระทรวงพระคลังมหาสมบัติ เพื่อวางรากฐานการคลังประเทศโดยยึดแบบอย่างของอังกฤษ

นับตั้งแต่ นายอินเนสพยายามแก้ไขสนธิสัญญาพิกัดภาษีขาเข้าและขาออกที่ทำเมื่อ พ.ศ. ๒๓๙๘ และวางหลักเกณฑ์เรื่องงบประมาณแผ่นดินตามแบบยุโรป
นายคาร์แนควางระบบภาษีอากรของไทยโดยยึดแบบอย่างของอินเดียและแนะนำให้รัฐบาลนำธนบัตรมาใช้ในระบบเงินตราไทย และนายวิลเลียมสันจัดระบบกระจายเงิน
รายจ่ายให้แก่สาธารณประโยชน์อันมีผลต่อการปฏิรูปประเทศในด้านอื่นๆ

นอกจากนี้ที่ปรึกษาทั้งสามยังได้ทำการศึกษาวิเคราะห์การคลังในประเทศไทยแล้วจัดทำบันทึกรายงานเสนาบดีกระทรวงพระคลังมหาสมบัติ ความว่า....

“ลักษณะการคลังของประเทศไทยในเวลานั้นนับได้ว่าดี เพราะการจัดเก็บภาษีอากรจากประชาชนไม่เดือดร้อนรุนแรง ได้เงินมาเท่าใดก็ใช้จ่ายในวงเงินนั้น เมื่อมีเงินเหลือจ่ายจึงใช้ทำนุบำรุงบ้านเมืองแต่วิธีการดังกล่าวจะทำนุบำรุงบ้านเมืองให้เจริญรุ่งเรืองได้รวดเร็วเหมือนกับประเทศอื่นไม่ได้ เช่น การสร้างทางรถไฟ ถ้าต้องใช้เงินเหลือจ่ายมาสร้างต่อออกไปทีละเล็กทีละน้อยดังเช่นที่กระทำอยู่ ก็จะสร้างไม่ได้รวดเร็วตามความต้องการ สมควรต้องใช้วิธีการกู้เงินตามประเทศอื่นมาเป็นทุนสร้างทางรถไฟและสิ่งอื่นๆ ซึ่งจะได้ดอกผลและเงินต้นโดยไม่ขาดทุน”

และจึงขอให้รัฐบาลพิจารณาว่าจะใช้วิธีการไม่มีหนี้เพื่อรักษาชื่อเสียงเมืองไทย หรือจะยอมเป็นประเทศลูกหนี้ก่อหนี้หรือกู้เงินมาทำนุบำรุงบ้านเมืองให้เจริญรุ่งเรืองดังเช่นประเทศอื่น รัชกาลที่ ๕ ทรงเห็นด้วยกับกรณีที่จะมีการกู้เงินมาเพื่อดำเนินการที่ก่อให้เกิดประโยชน์ แต่ถ้าเป็นกิจกรรมใดที่ไม่เกิดดอกผล เช่น ซื้อเครื่องอาวุธยุทธภัณฑ์ ก็มิให้กู้เงินมาใช้ จึงได้พระราชทานพระบรมราชานุญาตให้กระทรวงพระคลังมหาสมบัติพิจารณาดำเนินการกู้เงินเพื่อนำไปใช้สร้างทางรถไฟ

การกู้เงินได้เริ่มดำเนินการอย่างจริงจังในปลายปี พ.ศ. ๒๔๔๕ โดย พระยาสุริยานุวัตร อัครราชทูตไทยประจำกรุงปารีส ได้หาข้อมูลต่างๆ เกี่ยวกับการที่รัฐบาลไทย
จะกู้เงินเพื่อนำมาใช้ในโครงการสร้างทางรถไฟจากลพบุรีไปอุตรดิตถ์

ต่อมา รัฐบาลจึงได้มอบหมายให้พระยาสุริยานุวัตร และ นายคาร์แนค ผู้เป็นตัวแทนการคลังของรัฐบาลไทยในกรุงลอนดอนร่วมกันเจรจากู้เงินจากตลาดเงินกรุงลอนดอน ๕๐๐,๐๐๐ ปอนด์ และตลาดเงินกรุงปารีส ๕๐๐,๐๐๐ ปอนด์ โดยมีธนาคารฮ่องกงและเซี่ยงไฮ้จากอังกฤษ และธนาคารอินโดจีนจากฝรั่งเศส เป็นผู้จัดจำหน่าย

การที่รัฐบาลไทยใช้สองธนาคารนี้เป็นผู้จัดการ เพราะธนาคารทั้งสองมีสาขาอยู่ในประเทศไทยและการกู้เงินนั้นมีภารกิจที่ต้องกระทำหลายอย่าง เช่น การออกพันธบัตร การจ่ายดอกเบี้ย เป็นต้น ดังนั้น การจ้างธนาคารดำเนินการแทนจึงเป็นการประหยัดค่าใช้จ่าย ประกอบกับประเทศไทยยังไม่เคยดำเนินการกู้เงินเลย จึงไม่มีผู้ใดทราบฐานะการคลังของประเทศว่าเป็นเช่นไร ดังนั้นการให้ธนาคารที่มีชื่อเสียงเป็นผู้ดำเนินงานย่อมเป็นที่ไว้วางใจของผู้ให้กู้

นอกจากนี้ ธนาคารทั้งสองยังประกันเงินกู้ให้แก่ประเทศไทยด้วย กล่าวคือ ถ้ากู้เงินไม่ได้เต็มตามจำนวนที่ทำสัญญา ธนาคารทั้งสองก็จะนำเงินของธนาคารออกให้กู้เองจนครบตามจำนวน จึงทำให้เป็นที่แน่ชัดว่ารัฐบาลไทยจะได้เงินกู้เต็มตามจำนวนที่ขอกู้ ซึ่งการกู้เงินดังกล่าวนี้เป็นการกู้เงินโดยไม่มีหลักประกัน หากแต่อาศัยความน่าเชื่อถือของประเทศไทยเท่านั้น

หลังจากที่ได้ทำสัญญากันแล้ว ธนาคารทั้งสองก็ออกหนังสือชี้ชวน โดยแถลงให้ทราบว่าประเทศไทยต้องการกู้เงินเพื่อใช้ในการสร้างรถไฟและกิจการอื่นๆ โดยออกเป็นพันธบัตรกู้เงิน วงเงิน ๑ ล้านปอนด์ ระยะเวลา ๔๐ ปี อัตราดอกเบี้ย ๔.๕ ต่อปี จ่ายปีละสองครั้ง คือวันที่ ๑ กันยายน และ ๑ มีนาคม พร้อมทั้งแสดงรายละเอียดเกี่ยวกับรายได้ของรัฐบาลในอดีตย้อนหลังตั้งแต่ปี พ.ศ. ๒๔๓๖ - ๒๔๔๖

ภายหลังการออกหนังสือชี้ชวน ปรากฏว่ามีสถาบันการเงินและรัฐบาลหลายประเทศยื่นคำเสนอให้กู้และบางรายเสนอให้กู้เป็นจำนวนแปดเท่าของจำนวนที่ขอกู้ ซึ่งสะท้อนได้ถึงความเชื่อถือในสถานะการคลังและความสามารถที่จะชำระหนี้ได้ของประเทศไทย

การกู้เงินต่างประเทศในครั้งนี้ จึงนับเป็นก้าวสำคัญในการเปลี่ยนแปลงนโยบายทางการคลังเป็นครั้งแรก จากที่เคยใช้จ่ายเฉพาะรายได้ที่จัดหามาได้ มาเป็นการกู้เงิน ก่อนหน้านี้ประเทศไทยไม่เคยกู้เงินเลยไม่ว่าจะเป็นการกู้เงินจากแหล่งเงินกู้ภายในหรือภายนอกประเทศ และนับจากการกู้เงินครั้งนี้รัฐบาลไทยก็ได้ดำเนินนโยบายการก่อหนี้สาธารณะเรื่อยมาจนถึงปัจจุบันนี้

โดยมีทั้งการกู้เงินจากแหล่งกู้ภายในและต่างประเทศเพื่อนำมาใช้จ่ายการลงทุน พัฒนาเศรษฐกิจด้านต่างๆ ตลอดจนการกู้เพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณ โดยเฉพาะในช่วงการเร่งรัดพัฒนาประเทศนั้นจำเป็นต้องมีการใช้จ่ายเงินเป็นจำนวนมาก เฉพาะแต่เพียงรายได้ในการจัดเก็บภาษีอากรซึ่งเป็นรายได้หลักเพียงอย่างเดียวไม่อาจสนองตอบความต้องการใช้จ่ายเงินของรัฐบาลได้ ดังนั้นการกู้เงินมาเพื่อใช้จ่ายตามความจำเป็นเร่งด่วน เช่น กรณีการระบาดของโควิด หรือเพื่อการลงทุนโครงการต่างๆ เพื่อพัฒนาประเทศจึงมีความจำเป็น

อย่างไรก็ตาม ในประวัติศาสตร์การก่อหนี้สาธารณะของประเทศไทย จากอดีตถึงปัจจุบันก็ยังไม่เคยมีกรณีของการกู้เพื่อเอามาแจก ด้วยการบิดเบือนการใช้กฎหมายอย่างเลวร้ายมาก่อน...

ดร.ธิติ สุวรรณทัต