การโอนงบประมาณรายจ่ายมาใช้ในการป้องกันรักษา “โควิด-19”ตามกฎหมายวิธีการงบประมาณ พ.ศ.๒๕๖๑ มาตรา ๓๕ ห้ามโอนงบประมาณรายจ่ายของหน่วยรับงบประมาณหนึ่ง จะโอนหรือนำไปใช้สำหรับหน่วยรับงบประมาณอื่นมิได้ เว้นแต่จะมีพระราชบัญญัติให้โอนหรือนำไปใช้ได้ และมีข้อยกเว้นอีกหลายกรณีที่ไม่ต้องตราเป็นพระราชบัญญัติ

ขออย่าอ้างว่า ได้เคยตราพระราชบัญญัติให้โอนงบประมาณรายจ่ายของส่วนราชการต่างๆ ไปเพิ่มงบกลางรายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินมาแล้วหลายฉบับ เช่นในพ.ศ.2560 และ 2561 เพราะแต่ละฉบับนั้นๆ ล้วนผิดกฎหมายวิธีการงบประมาณทั้งสิ้นที่โอนไปเพิ่มงบกลาง จึงไม่อาจนำมาใช้เป็นบรรทัดฐานได้

แต่ที่สำคัญจะโอนจากหน่วยรับงบประมาณหรือของส่วนราชการใดไปเพิ่มงบกลางเช่นรายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินจำเป็นไม่ได้ เพราะงบประมาณรายจ่ายงบกลางไม่ใช่เป็นงบประมาณรายจ่ายของหน่วยรับงบประมาณ ตามกฎหมายวิธีการงบประมาณมาตรา ๑๕ ได้กำหนดให้แยกออกมาต่างหากเพื่อจัดสรรให้แก่หน่วยรับงบประมาณตามความจำเป็น

งบกลางโอนได้เฉพาะระหว่างรายการในงบกลางเท่านั้น โดยอำนาจผู้อำนวยการสำนักงบประมาณโดยอนุมัติคณะรัฐมนตรี เช่นโอนมาเพิ่มรายการเงินสำรองจ่ายและในกรณีที่รายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินมีไม่เพียงพอก็นำเงินทุนสำรองจ่าย ๕๐,๐๐๐ ล้านบาท (ห้าหมื่นล้านบาท)ตามมาตรา ๔๕ ของกฎหมายวิธีการงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๖๑มาใช้ได้ กรณีดังกล่าวนี้ เป็นอำนาจของคณะรัฐมนตรี ไม่ต้องออกเป็นกฎหมายแต่อย่างใด

แต่ถ้าจะโอนงบประมาณ ระหว่างหน่วยรับงบประมาณจะต้องตราเป็นกฎหมายเท่านั้น ได้แก่ พระราชบัญญัติ หรือพระราชกำหนดในกรณีพิเศษ ที่เกิดวิกฤติโรคโควิด-19 อยู่ในขณะนี้ เพราะการตราเป็นพระราชบัญญัติจะมีความล่าช้าไม่ทันการณ์ที่มีความจำเป็นเร่งด่วนอยู่ในขณะนี้

ขอยกตัวอย่างที่เป็นรูปธรรมที่มีข้อเสนอจากหลายฝ่ายให้ตัดลดงบประมาณรายจ่ายปีงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๖๓ ของกระทรวงกลาโหม ตั้งไว้เป็นจำนวน ๑๒๔,๔๐๐,๒๕๐,๐๐๐ บาทจำแนกได้ ดังนี้

กองทัพบก ๕๒,๑๐๓,๑๙๓,๗๐๐ บาท

กองทัพเรือ ๒๕,๐๖๕,๙๕๖,๒๐๐ บาท

กองทัพอากาศ ๒๙,๓๒๖,๔๖๖,๓๐๐ บาท

กองบัญชาการกองทัพไทย ๓๐,๗๘๑,๙๖๐,๘๐๐ บาท

โดยนำรายการที่ยังไม่มีความจำเป็นรีบด่วนในการจ่ายหรือก่อหนี้ผูกพัน เช่นการซื้อเรือดำน้ำ โดยโอนไปให้หน่วยงานที่มีหน้าที่ในการป้องกันรักษาโรค “โควิด-19” ได้แก่กระทรวงสาธารณสุข และหน่วยงานในกำกับ ที่ในปีงบประมาณ ๒๕๖๓ นี้ได้รับเพียง ๒๖,๗๓๐,๗๓๗,๕๐๐ บาท น้อยกว่าหลายเหล่าทัพในกระทรวงกลาโหมเพียงมากกว่ากองทัพเรือเล็กน้อย

ตามวินัยการคลังที่ได้เคยปฏิบัติมาจะต้องตราเป็นพระราชบัญญัติโอนงบประมาณรายจ่ายตามมาตรา ๓๕ (๑) มาเพิ่มให้กระทรวงสาธารณสุขและหน่วยงานอื่นๆ ที่มีหน้าที่ป้องกันรักษาโรคระบาด “โควิด-19” เช่นโรงพยาบาลและคณะแพทย์ในมหาวิทยาลัยต่างๆ เพราะตามมาตรา ๓๕ (๑) กฎหมายใช้คำว่า “มีพระราชบัญญัติให้โอน....” แต่ในกรณีที่เกิดวิกฤติ “โควิด-19” ที่มีความจำเป็นรีบด่วนขณะนี้จะตราเป็นพระราชกำหนดโอนงบประมาณได้หรือไม่ ?

เพราะการตราเป็นพระราชกำหนดจะเป็นการหลีกเลี่ยงไม่อยู่ในข่ายบทบังคับตามรัฐธรรมนูญที่จะต้องใช้เช่นเดียวกับงบประมาณรายจ่ายประจำปีหรืองบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติม คือต้องตราเป็นพระราชบัญญัติผ่านการพิจารณาวิเคราะห์ของคณะกรรมาธิการวิสามัญ มีหลักเกณฑ์การแปรญัตติที่กำหนดไว้กรณีใดทำได้และไม่ได้ และในกรณีที่มีการฝ่าฝืนจะมีความผิดตามมาตรา ๑๔๔ ของรัฐธรรมนูญ เช่นเพิกถอนสิทธิทางการเมือง ชดใช้เงินจำนวนที่ฝ่าฝืนรัฐธรรมนูญ

แต่เมื่อตัวงบประมาณรายจ่ายปี ๒๕๖๓ ได้ตราเป็นพระราชบัญญัติแล้วและการใช้งบประมาณรายจ่ายมีลักษณะเป็นพลวัตรตามความจำเป็น จะเห็นได้ว่าการโอนงบประมาณอาจเกิดขึ้นได้อีกหลายกรณีโดยไม่ต้องตราเป็นพระราชบัญญัติ เช่นมีพระราชกฤษฎีการวมหรือโอนส่วนราชการเข้าด้วยกันตาม มาตรา ๓๕ (๒) การโอนงบประมาณรายจ่ายบูรณาการตาม (๓) การโอนงบประมาณรายจ่ายบุคลากรตาม (๔) อาจทำได้
ตามระเบียบที่ผู้อำนวยการสำนักงบประมาณกำหนดโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี

นอกจากนี้ยังมีการโอนงบประมาณที่กำหนดไว้ในแผนงานหรือในรายการใดของหน่วยรับงบประมาณให้เป็นอำนาจของผู้อำนวยการสำนักงบประมาณและคณะรัฐมนตรีตามมาตรา ๓๖ ของกฎหมายวิธีการงบประมาณ ทั้งๆ ที่เป็นการแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติงบประมาณที่โดยหลักการจะต้องผ่านการพิจารณาแก้ไขเพิ่มของสภานิติบัญญัติแต่มาตรานี้ก็ได้บัญญัติมาตั้งแต่ใช้กฎหมายวิธีการงบประมาณ พ.ศ.๒๕๐๒ อ้างความคล่องตัวและการเป็นพลวัตรของการบริหารงบประมาณที่มีความเป็นพิเศษให้โอนได้เพียงผู้อำนวยการสำนักงบประมาณอนุญาตให้โอน

พิจารณาโดยนัยนี้ผู้เขียนจึงเห็นว่า คณะรัฐมนตรีใช้อำนาจตามรัฐธรรมนูญตราพระราชกำหนดการโอนงบประมาณปี ๒๕๖๓ เพื่อนำมาใช้ในกรณีจำเป็นรีบด่วนที่เกิดจากโรคระบาด “โควิด-19” อาจทำได้ด้วยเหตุผลพิเศษ ดังกล่าว แต่ไม่อาจนำมาใช้กับการจัดทำพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีและงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติมที่จะต้องทำเป็นพระราชบัญญัติเพราะรัฐธรรมนูญบังคับไว้

แต่ที่คณะรัฐมนตรีไม่รีบตราพระราชกำหนดโอนงบประมาณรายจ่ายคงไม่ใช่เหตุเพราะกลัวจะผิดรัฐธรรมนูญ

แต่ที่กลัวเพราะจะต้องไปกระทบงบประมาณรายจ่ายของกระทรวงกลาโหมในเรื่องจัดซื้ออาวุธยุทโธปกรณ์ทางทหาร เช่นกรณีเรือดำน้ำมากกว่า ครับ

ศาสตราจารย์ ดร.ปรีชา สุวรรณทัต