ข้อตกลงกระทรวงการคลังกับธนาคารกลางสหรัฐหรือ “the Treasury-Federal Reserve Accordof 1951” เป็นข้อตกลงที่ว่าด้วยความเป็นอิสระของธนาคารกลางสหรัฐในการดำเนินนโยบายโดยปราศจากการแทรกแซงจากกระทรวงการคลังและปัจจุบันก็ถือเป็นหลักปฏิบัติสากลระหว่างรัฐบาลกับธนาคารกลางทั่วโลกว่าการดำเนินนโยบายที่เป็นอิสระของธนาคารกลางจะทำให้ประสบความสำเร็จในการควบคุมอัตราเงินเฟ้อและทำให้เศรษฐกิจเติบโตอย่างมีเสถียรภาพในระยะยาวได้มากกว่าธนาคารกลางที่ถูกแทรกแซงโดยฝ่ายการเมืองทั้งจากฝ่ายบริหารหรือฝ่ายนิติบัญญัติผ่านทางกระทรวงการคลัง

เดือนมีนาคมที่ผ่านมา นางคริสตาลินา จอร์จีวา ผู้อำนวยการกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) ได้เขียนบทความเรื่อง “Strengthen Central Bank Independence to Protect the World Economy”เพื่อออกมารณรงค์เรื่องความเป็นอิสระของธนาคารกลาง เพื่อป้องปรามไม่ให้ฝ่ายการเมืองเข้ามากดดันการดำเนินนโยบายการเงินเพื่อตอบสนองความต้องการทางการเมืองในระยะสั้นเนื่องปีนี้จะมีการเลือกตั้งขึ้นในกว่า 40 ประเทศทั่วโลกไม่ว่าจะเป็น สหรัฐ รัสเซีย อินเดีย อินโดนีเซีย ไต้หวันและแอฟริกาใต้ เป็นต้น เพราะถ้าธนาคารกลางของประเทศเหล่านี้ถูกบรรดานักการเมืองรวมหัวกันเข้ามากดดันการดำเนินนโยบายการเงินเพื่อความต้องการทางการเมืองเฉพาะหน้าในช่วงเลือกตั้ง ก็อาจส่งผลเสียต่อเสถียรภาพของระบบเศรษฐกิจโลกได้

นางคริสตาลินาใช้ผลศึกษาจากงานวิจัยของ IMF เรื่อง “Monetary Policy Frameworks: An Index and New Evidence” ที่วิเคราะห์กฎหมายธนาคารกลาง 50 ฉบับจากประเทศต่างๆ ทั้งประเทศเศรษฐกิจที่ก้าวหน้าแล้ว ประเทศเศรษฐกิจกำลังเติบโตและประเทศเศรษฐกิจกำลังพัฒนา-รายได้ต่ำ เพื่อวิเคราะห์ประสิทธิภาพความสามารถในการดำเนินตามกรอบนโยบายการเงินของธนาคารกลาง ในช่วงปี 2007-2021 ที่พบว่าระดับความเป็นอิสระของธนาคารกลางเป็นหนึ่งในดัชนีชี้วัดประสิทธิภาพในการควบคุมเงินเฟ้อให้อยู่ในระดับต่ำ อันมีผลต่อการทำให้เศรษฐกิจเติบโตอย่างมั่นคงในระยะยาว

ย้อนกลับไปเมื่อช่วงสงครามโลกครั้งที่สอง (1939-1945) ธนาคารกลางสหรัฐได้ดำเนินนโยบายอัตราดอกเบี้ยต่ำตามข้อเรียกร้องของกระทรวงการคลังเพื่อลดต้นทุนทางการเงินให้กับรัฐบาลในการหาเงินกู้เพื่อนำไปใช้ในสงคราม หลังสงครามจบความกังวลว่าจะเกิดภาวะเศรษฐกิจตกต่ำอีกครั้งและจำนวนหนี้ของรัฐบาลที่เพิ่มมากขึ้นทำให้ธนาคารกลางสหรัฐยังคงดำเนินนโยบายดอกเบี้ยต่ำต่อไปเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจและลดภาระของรัฐบาลในการใช้หนี้กล่าวได้ว่าบทบาทธนาคารกลางสหรัฐในช่วงสงครามนั้น ไม่ค่อยมีอิสระมากนักเพราะต้องทำงานแบบถ้อยทีถ้อยอาศัยกันกับกระทรวงการคลัง

อย่างไรก็ตาม หลังสงครามจบเศรษฐกิจสหรัฐกลับผงาดขึ้นเพราะไม่ได้รับผลกระทบจากสงครามมากนัก เมื่อเทียบกับประเทศอื่นในยุโรปที่ล้วนบอบช้ำกันทั่วหน้าจากผลของสงคราม เพราะสมรภูมิการรบอยู่ในภาคพื้นยุโรปเสียเป็นส่วนใหญ่ อัตราเงินเฟ้อสหรัฐช่วงปี 1946-1947 เพิ่มขึ้นเฉลี่ยปีละ 14% ทำให้ธนาคารกลางสหรัฐเริ่มกังวลและเตรียมที่จะปรับอัตราดอกเบี้ยเพิ่มขึ้นเพื่อหยุดความร้อนแรงของเศรษฐกิจ แต่ประธานาธิบดีเฮนรี่ ทรูแมน และรัฐมนตรีคลังขอร้องให้คงไว้ที่อัตราเดิมก่อน เพื่อรักษามูลค่าพันธบัตรรัฐบาลที่ออกมาในช่วงสงคราม และเป็นการรักษาเครดิตประเทศด้วย

ต้นปี 1951 ธนาคารกลางสหรัฐตัดสินใจเด็ดขาดว่าต้องปรับขึ้นอัตราดอกเบี้ย เพราะอัตราเงินเฟ้อปี 1950 เพิ่มเป็น 21% แต่ฝ่ายการเมืองก็ยังพยายามขัดขวาง เพื่อให้คงไว้ที่อัตราเดิม แต่คราวนี้ธนาคารกลางสหรัฐไม่สามารถที่จะโอนอ่อนผ่อนตามได้อีกต่อไป จึงทำให้ประธานาธิบดีทรูแมนเชิญคณะกรรมการที่ทำหน้าที่ในการกำหนดนโยบายอัตราดอกเบี้ยในสหรัฐ หรือที่เรียกกันว่า Federal Open Market Committee (FOMC) ซึ่งมีอยู่ทั้งหมด 12 คนเข้าพบที่ทำเนียบขาว ซึ่งเป็นครั้งแรกนับตั้งแต่มีการตั้งธนาคารกลางสหรัฐขึ้นมาในปี 1914 และเป็นครั้งเดียวจนถึงทุกวันนี้ ที่ประธานาธิบดีเชิญ FOMC ทั้ง 12 คนเข้ามาพูดคุยเรื่องการปรับอัตราดอกเบี้ย

ภายหลังการพบกัน ประธานาธิบดีทรูแมนออกแถลงการณ์ว่า...FOMC ทั้ง 12 คนยินดีที่จะร่วมมือให้การสนับสนุนรัฐบาลต่อไปจนกว่าสถานการณ์ฉุกเฉินนี้จะจบสิ้นลง.... แต่ในความเป็นจริงแล้วFOMC ทั้งหมดไม่มีใครได้แสดงท่าทีดังกล่าวอย่างที่ทรูแมนอ้างเลย อันเป็นจุดแตกหักที่ทำให้นายมาร์ริเนอร์ เอคเคิลส์ ประธานธนาคารกลางสหรัฐต้องเอารายงานการประชุมของทางฝ่าย FOMC ออกมายืนยันหักล้างการกล่าวอ้างของทรูแมน พร้อมกับออกแถลงการณ์ว่า...ถึงเวลาแล้วที่ ธนาคารกลางจะต้องปรับขึ้นอัตราดอกเบี้ย....

กุมภาพันธ์ 1951 นายวิลเลียม มาร์ติน ผู้ช่วยรัฐมนตรีคลังเข้าพบผู้บริหารระดับสูงของธนาคารกลาง 3 คน เพื่อหาทางลงให้กับทั้งสองฝ่าย โดยได้ข้อสรุปว่าธนาคารกลางจะช่วยสนับสนุนเฉพาะพันธบัตรรัฐบาลอายุ 5 ปีต่อไปอีกแค่ไม่นาน แต่หลังจากปรับขึ้นอัตราดอกเบี้ยแล้ว ก็จะต้องปล่อยให้ราคาเป็นไปกลไกตลาดซื้อ-ขายพันธบัตร

มีนาคม 1951 กระทรวงการคลังกับธนาคารกลางสหรัฐทำข้อตกลงร่วมกันเรื่องความเป็นอิสระของธนาคารกลาง หรือที่เรียกว่า “the Treasury-Federal Reserve Accordof 1951” ดังที่กล่าวไว้ข้างต้นอย่างไรก็ตาม ภายหลังจากข้อตกลงนี้ ถึงแม้การทำงานของธนาคารสหรัฐจะถือได้ว่ามีความเป็นอิสระอยู่มากพอสมควร แต่ก็ยังถูกแทรกแซงทั้งจากฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติอยู่เป็นระยะๆ ล่าสุด กลุ่มนักธุรกิจผู้สนับสนุนนายโดนัลด์ ทรัมป์ ก็กำลังมีความพยายามที่หาทางลดความเป็นอิสระของธนาคารกลางสหรัฐด้วยการแก้กฎหมายหรือด้วยวิธีอื่นถ้าทรัมป์ชนะเลือกตั้งได้เป็นประธานาธิบดีปลายปีนี้ ซึ่งก็ต้องจับตารอดูกันต่อไป

ครับ ก็อย่างที่ท่านผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) เคยกล่าวเรื่องความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลกับธนาคารกลาง ไว้ว่า....ความตึงเครียดอย่างสร้างสรรค์ระหว่างรัฐบาลกับแบงก์ชาติมีอยู่เสมอ เพราะเราสวมหมวกคนละใบไม่มีเหตุผลเลยที่เราจะทำงานร่วมกันไม่ได้ คุณแค่ต้องเข้าใจว่าเราแสดงบทบาทแตกต่างกันตามกฎหมาย...

ดังนั้น สำหรับฝ่ายการเมืองแล้วการวิพากษ์วิจารณ์การทำงานของธนาคารกลางโดยสุจริตตามหลักวิชาการนั้นย่อมทำได้เสมอและถ้ายังไม่เห็นด้วยกับสิ่งที่ผู้ว่าการธนาคารกลางพูด ก็ยังไม่ต้องเชื่อ แต่ขอให้กลับนำไปย่อยไปไตร่ตรองว่ามีตรรกะ ความน่าจะเป็นจริง หรือมีหลักฐาน
สนับสนุนหรือไม่ ถ้ามีแล้วค่อยคิดเชื่อ แต่ถ้าเจอหลักฐานหรือข้อมูลอะไรที่ตรงกันข้ามหรือขัดแย้ง ก็ไม่ต้องเชื่อ และขอความกรุณาแจ้งหลักฐานเหล่านี้ให้ทางธนาคารกลางทราบด้วยเพื่อจะได้เข้าใจได้ถูกต้องตรงกัน....ไม่ใช่มาวิพากษ์วิจารณ์บนฐานของอวิชชาด้วยการอ่านจากโพยที่คนอื่นเขียนให้....

ดร.ธิติ สุวรรณทัต