จุดอ่อนของรัฐธรรมนูญ พ.ศ 2475 ฉบับ 10 ธันวาคม นั้นอยู่ที่บทเฉพาะกาล ที่ให้มีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ที่มาจากการแต่งตั้งได้ครึ่งสภา อันหมายความว่าในเวลาตามบทเฉพาะกาลแม้จะมีผู้แทนราษฎรจากการเลือกตั้งของราษฎรได้ แต่รัฐบาลก็ยังต้องเป็นของคณะผู้ก่อการเปลี่ยนแปลงการปกครองเท่านั้น อย่างไรก็ตามเมื่อได้เรียนรู้การเมืองโดยการปฏิบัติจากปี 2475 มาประมาณ 12 ปี ผู้มีอำนาจก็มีความคิดเห็นที่จะยกเครื่องแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับ 10 ธันวาคม พ.ศ.2475 เพื่อให้เป็นประชาธิปไตยเต็มใบ

ในวันที่ 21 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2489 สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ 2 ซึ่งมาจากการแต่งตั้งจำนวน 6 นาย มีพระยามานวราชเสวี นายทองเย็นหลีละเมียร พลโท หลวงเกรียงศักดิ์พิชิตหม่อมราชวงศ์เสนีย์ ปราโมช นายยล สมานนท์ และนายดิเรก ชัยนาม ได้เสนอร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยต่อสภาฯ หลังการเลือกตั้งปี 2489 สมัยนายกรัฐมนตรี ควง อภัยวงศ์

“ด้วยสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่ 2 ได้ร่วมกันพิจารณาเห็นว่ารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยฉบับปัจจุบันนี้ สมควรจะได้รับการปรับปรับปรุงแก้ไขให้เหมาะสมกับภาวะการณ์ที่จะให้การปกครองระบอบประชาธิปไตยได้สมบูรณ์ยิ่งขึ้น”

พระยามานฯซึ่งเป็นผู้นำเสนอได้เล่าว่าการเริ่มต้นคิดเรื่องแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับ 10 ธันวาคม เกิดขึ้นในสมัยที่ นายควง เป็นนายกรัฐมนตรีครั้งแรกได้ตั้งคณะกรรมาธิการวิสามัญเพื่อพิจารณาทบทวนว่าถึงเวลาที่จะแก้หรือยัง และทำต่อเนื่องมาทั้งในสมัยนายกรัฐมนตรีทวี บุณยเกตุ และหม่อมราชวงศ์เสนีย์ ปราโมช วันนั้นสมาชิกสภาฯได้อภิปรายให้ความเห็นกันมากจนไม่อาจจบลงได้ จึงต้องนัดประชุมต่อในครั้งถัดมา ตามเนื้อหาแล้วจะเห็นได้ว่าสมาชิกประเภทที่ 1 บางคนยังมีความคลางแคลงใจว่าที่สมาชิกประเภทที่ 2 ด่วนเสนอการแก้ไขรัฐธรรมนูญเข้ามานี้จะมี“กลเม็ดเพชรพลอย” ซ่อนอยู่หรือไม่ ทำให้มีการตอบโต้จากสมาชิกประเภท 2 จนพระยามานฯชี้แจงอีกว่า ที่เสนอมานี้ขอเพียงแต่ขอความเห็นชอบ ไม่มีเจตนาอย่างอื่นเลย การพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญนี้ก็แล้วแต่สภาฯจะพิจารณา ที่ประชุมได้มีการพิจารณาสองครั้ง ครั้งที่ 2 ในวันที่ 25 กุมภาพันธ์ มีการตั้งกรรมาธิการวิสามัญจำนวน 27 คน ขึ้นมาพิจารณา คณะกรรมาธิการชุดนี้เลือกนายปรีดี พนมยงค์ เป็นประธานและเลือก ม.ร.ว.คึกฤทธิ์ ปราโมช เป็นเลขานุการ

เมื่อดูจากร่างรัฐธรรมนูญที่คณะผู้เสนอได้นำเสนอต่อสภานั้นจะพบว่าเป็นร่างรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับ มิได้แก้ไขที่มาตราใดหรือกลุ่มมาตราใดโดยเฉพาะ ทั้งๆ ที่สมาชิกสภาประเภทที่ 2 ท่านหนึ่งได้ยืนยันว่าเดิมนั้นก็คิดว่าจะเพียงแต่ยกเลิกบทเฉพาะกาลที่ให้มีสมาชิกสภาฯประเภทแต่งตั้งเท่านั้นเอง ส่วนเรื่องอื่นจะแก้ไขมาตราใดก็อยู่ที่สมาชิกสภาประเภทที่ 1 แต่เมื่อมีตัวร่างมาเสนอนั้นเป็นร่างรัฐธรรมนูญทั้งฉบับ ดังนั้นจึงยืนยันได้ว่าตั้งแต่ต้นเป็นการเสนอร่างรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับ จำนวน 86 มาตรา หลังจากทำเสร็จเรียบร้อยออกมาประกาศใช้มีจำนวนมาตราทั้งสิ้น 96 มาตรา และในต้นร่างเดิมนั้นเรียกรัฐสภาว่า “มหาสภาแห่งชาติ” และเรียกสภาของผู้ทรงคุณวุฒิอาวุโสว่า “สภาอาวุโส” ซึ่งสภาหลังนี้เมื่อประกาศใช้เรียกว่า “พฤฒสภา”

ในวันที่ 11 เมษายน คณะกรรมาธิการได้นำเสนอต่อสภาฯให้เริ่มพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญตามที่ตรวจแก้ และผ่านสภาฯออกมาประกาศใช้ในวันที่ 9 พฤษภาคม พ.ศ. 2489 แต่ก็เป็นรัฐธรรมนูญฉบับเดียวที่วันที่ประกาศใช้ กับวันที่มีผลบังคับใช้ซึ่งคือวันที่พิมพ์ลงในราชกิจจานุเบกษาในวันที่ 10 พฤษภาคม 2489 มิใช่วันเดียวกัน

ข้อดีในแง่ประชาธิปไตยของรัฐธรรมนูญฉบับใหม่นี้ คือการที่ไม่มีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่มาจากการแต่งตั้งเลย แม้แต่สมาชิกพฤฒสภาเองก็มาจากการเลือกตั้งทางอ้อม แต่อีกเรื่องหนึ่งที่สำคัญมากก็คือรัฐธรรมนูญฉบับนี้กำหนดให้แยกข้าราชการประจำและข้าราชการการเมืองออกจากกันซึ่งเป็นเรื่องที่สำคัญมาก แต่มีการกล่าวถึงค่อนข้างน้อย

นรนิติ เศรษฐบุตร