ตอนที่ 2

หลักการมีเหตุมีผลของนิติธรรม

หลักของการใช้ตัวบทกฎหมายอย่างมีเหตุมีผล (Reasonableness) ซึ่งมีความสำคัญยิ่งยวดและอาจจะเป็นสิ่งจำเป็นที่ต้องใช้เพื่อทำให้ความสัมพันธ์ระหว่างหลักนิติธรรมและหลักเศรษฐศาสตร์ช่วยสร้างความแข็งแกร่งให้ซึ่งกันและกัน บริบทของนิติธรรมจะสร้างให้สังคมเกิดภาวะมีเหตุมีผลมากยิ่งขึ้นโดยเฉพาะเมื่อมีหลักปฏิบัติที่โปร่งใสและไม่เอนเอียง

หลักเศรษฐศาสตร์ซึ่งมักจะมีสมมุติฐานว่ามนุษย์มีความมีเหตุมีผลจึงจะมองปัญหาในด้านที่ไม่ตรงต่อความเป็นจริงเสมอไป ความเป็นจริงที่ก่อให้เกิดปัญหากับหลักเศรษฐศาสตร์อยู่เป็นเนืองคือ ความไร้เหตุผลของมนุษย์ที่นำไปสู่วิกฤติครั้งแล้วครั้งเล่า การนำหลักนิติธรรมมาปฏิบัติควบคู่กับหลักเศรษฐศาสตร์จึงอาจจะมีผลทำให้พฤติกรรมมีหลักยึดเหนี่ยวที่เป็นเหตุเป็นผลมากขึ้นได้บ้าง ซึ่งจะทำให้การวางนโยบายเศรษฐกิจและการคาดคะเนภาวะเศรษฐกิจเป็นในลักษณะที่มีผลน่าเชื่อถือมากขึ้น หลักของการมีเหตุมีผลของนิติธรรมตรงกับหลักปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียงที่สามารถแก้ปัญหาการบกพร่องทางจริยธรรม (moral deficit) ด้วยการให้แนวทางในการมีเหตุมีผลในการพิจารณานโยบายและแก้ไขปัญหาซึ่งแตกต่างกันออกไป ยกตัวอย่างเช่นปัญหาของประเทศที่ยากจนกว่าย่อมจะไม่จำเป็นต้องใช้วิธีแก้ปัญหาเหมือนในประเทศร่ำรวยเสมอไป หรือแม้การยึดแบบแผนในการพัฒนา เช่น การเป็นเสือตัวต่อไปของเอเชีย หรือการก้าวข้ามเศรษฐกิจรายได้ปานกลางการใช้มาตรการพัฒนาเทคโนโลยี การแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำ ฯลฯ ก็ต้องคำนึงถึงข้อเท็จจริงและพฤติกรรมในโลกของความเป็นจริงก่อนสิ่งอื่นใด

ในประวัติศาสตร์เศรษฐกิจมีเหตุการณ์ที่แสดงให้เห็นความสำคัญของหลักการมีเหตุมีผลอยู่หลายวาระที่ควรจะนำมาประกอบการพิจารณา

1. นักเศรษฐศาสตร์การเมืองชาวอังกฤษ John Stuart Mill ผู้เขียนบทความโด่งดังมากที่ชื่อ “On Liberty” จากสมัยศตวรรษที่ 19 ถือได้ว่าเป็นผู้ย้ำแนวทางของความมีเหตุมีผลมากที่สุด เรียกได้ว่าเป็นแชมป์ของการใช้หลักเหตุผล เป็นผู้ที่ริเริ่มแนวทางการใช้ความหลากหลายทางความคิด เน้นทางค้นหาความจริงซึ่งนำไปสู่สังคมที่เปิดกว้างทางด้านการมีประสิทธิเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็น

ส่วนศาสตราจารย์ John Jackson จากมหาวิทยาลัย Georgetown ผู้เป็นบิดาของกฎระเบียบพื้นฐานขององค์การการค้าโลก ได้แนะนำการมีเหตุผลในการใช้ระบบตลาดเสรีโดยมี
คำเตือนว่า “ตลาดที่ทำงานได้ดีต้องมีกฎระเบียบกำกับที่ดีเท่านั้น”

2. ในประวัติศาสตร์ การออกกฎหมายเศรษฐกิจของอังกฤษมีข้อน่าศึกษาของกฎหมายการค้าขายข้าวโพดที่ชื่อ Corn Law ในศตวรรษที่ 9 ซึ่งเป็นตัวอย่างของการออกกฎหมายโดยขาดเหตุผลที่ถูกต้องและการแก้ไขอย่างมีเหตุมีผล ในค.ศ. 1815เมื่อสงครามนโปเลียนจบลงในยุโรป เกษตรกรเกรงว่าราคาสินค้าเกษตรจะลดต่ำลงอย่างรุนแรงจึงทำให้เกิดการเรียกร้องให้รัฐบาลเข้ามาจัดระเบียบการค้าสินค้าเกษตรโดยเฉพาะข้าวโพด ในช่วงเวลานั้นรัฐสภามีสมาชิกที่ส่วนใหญ่เป็นเข้าจองที่ดินเกษตรที่ร่ำรวยจึงร่วมกันกับเกษตรกรออกกฎหมาย Corn Law เพื่อเก็บภาษีขาเข้าของข้าวโพดอย่างรุนแรง ซึ่งมีผลในการกีดกันการนำเข้าและทำให้ราคาข้าวโพดในประเทศอยู่ในระดับที่สูง ซึ่งเป็นผลเสียต่อการพัฒนาอุตสาหกรรมเนื่องจากผู้ใช้แรงงานต้องมีภาระค่าครองชีพที่สูงขึ้นและเรียกร้องให้มีการขึ้นค่าจ้างแรงงานที่ทำให้เกิดปัญหาต่อการลงทุนในภาคอุตสาหกรรม ในที่สุดรัฐบาลของ Sir Robert Peel จึงร่วมกับประชาชนในการแก้ไขกฎหมายทั้งที่มีความขัดแย้งกันในพรรคอนุรักษ์นิยมอย่างรุนแรง เพื่อเปิดโอกาสให้มีการค้าสินค้าข้าวโพดที่เสรียิ่งขึ้น นับเป็นการเริ่มต้นของระบบการค้าที่มีเหตุมีผลและเป็นการเปิดศักราชของการค้าเสรีทั่วโลก

3. การเกิดขึ้นของวิกฤติเศรษฐกิจถดถอยที่รุนแรงที่สุดของโลกในปี 1929 (Great depression) ทำให้ตลาดหลักทรัพย์ในสหรัฐฯ ล่มสลายและธนาคารทั้งระบบล่มสลาย (ครั้งต่อมาจะเป็น sub-prime crisis ซึ่งก่อให้เกิดการตกต่ำของเศรษฐกิจโลกที่รุนแรงที่สุดใน ค.ศ. 2008 ซึ่งเรียกกันว่า Great recession และเกิดขึ้นจากระบบการเงินของสหรัฐฯ ซึ่งมักจะกล่าวหาระบบการเงินประเทศที่ยากจนกว่าอยู่เสมอว่า ไม่มีความโปร่งใสและมั่นคงเท่าตน)ทำให้รัฐสภาต้องผ่านกฎหมายที่ชื่อ Glass-Steagall Act (ค.ศ. 1933)ที่นับว่ามีเหตุมีผลในการช่วยแก้ไขปัญหาประการหนึ่งของสาเหตุการล่มสลายของระบบการเงินที่มีการเก็บกำไรอย่างผันผวนมากเกินพอดี ผลของกฎหมายนี้ คือ การแยกธุรกิจธนาคารพาณิชย์พื้นฐาน (รับฝากเงินให้กู้เงิน ให้สินเชื่อเพื่อการค้า) ออกจากธุรกิจวาณิชธนกิจ (investment banking) ที่ธนาคารใช้เงินฝากของลูกค้าเพื่อเก็งกำไรในการลงทุนในตราสารทางการเงินประเภทต่างๆรวมทั้งการลงทุนโครงการที่ธนาคารเข้าไปถือหุ้นเองด้วย นอกจากให้เงินกู้ยืมเงินไปแล้ว การออกกฎหมายนี้ทำให้ธุรกิจการธนาคารมีความเสี่ยงน้อยลงและก่อให้เกิดความเป็นระเบียบที่มีเหตุมีผลขึ้น

อย่างไรก็ดี ฝ่ายบริหารของรัฐบาลสหรัฐฯที่ฝักใฝ่ในระบบเสรีนิยมอย่างสุดกู่ในยุคประธานาธิบดี Clinton ได้เสนอให้แก้ไขกฎหมายนี้สำเร็จในปี 1999 และนำระบบธนาคารกลับไปสู่ยุคของ
การออกตราสารหนี้ ตราสาร securitized ตราสารที่เป็นการแปลงหนี้(derivatives) และ swap ประเภทต่างๆ ที่มีความเสี่ยงสูงโดยที่ผู้ลงทุนและบ่อยครั้งธนาคารเองก็ไม่สามารถหยั่งถึงความเสี่ยงของมันได้ ในที่สุดระบอบนี้ได้นำหายนะมาสู่ธนาคารสหรัฐฯ อีกในปี 2008 เมื่อธนาคาร Lehman Brothers (ที่เคยเข้ามาหากินในไทยและร่ำรวยไปจากการซื้อสินทรัพย์ที่ราคาถูกอย่างมากในช่วงวิกฤติปี 1997-98 และนำมาขายได้กำไรมหาศาลในช่วงต่อมา) ต้องล้มลงและเกิดปฏิกิริยาลูกโซ่ไปทั้งระบบธนาคารและกระทบไปจนทั่วโลก ในช่วง 2008-09 ทำให้รัฐบาลสหรัฐฯ ต้องออกโครงการช่วยชีวิต (bail-out) ของธนาคารยักษ์ใหญ่แทบทุกแห่ง เช่น Citibank, Bank of America, J.P. Morgan และ Well’s Fargo รัฐบาลยุคประธานาธิบดี Barack Obama จึงได้นำกฎหมาย Dodd-Frank Act เข้ามาใช้ในลักษณะใกล้เคียงกับ Glass-Steagall แต่กำหนดให้รัดกุมขึ้นในกรณีห้ามธนาคารพาณิชย์เกี่ยวข้องกับธุรกิจ hedge fund และการออก shadow banking instruments ทั้งหมดนี้ก็นับว่าเป็นการออกกฎหมายที่มีเหตุมีผลอีกเช่นกัน

แต่ในปัจจุบันรัฐบาลของประธานาธิบดี Trump กลับกำลังจะแก้กฎหมายเพื่อเปิดโอกาสให้ระบบธนาคารพาณิชย์สามารถมีเสรีภาพมากขึ้นที่จะทำธุรกิจต่อเนื่องได้เหมือนก่อนอีกแล้ว นักปราชญ์มักกล่าวถึงมนุษย์ที่ไม่เรียนรู้บทเรียนจากประวัติศาสตร์อยู่บ่อยครั้ง ครั้งนี้ก็จะเป็นอีกครั้งหนึ่งที่ผู้บริหารประเทศยอมจำนนต่อความต้องการของฝ่ายที่มีทรัพย์สินเงินทองและยอมที่จะละเลยต่อบทเรียนประวัติศาสตร์และละทิ้งหลักการของนิติธรรมที่เป็นเหตุเป็นผล

4. อย่างไรก็ดี ในระดับการค้าระหว่างประเทศ ตัวอย่างที่ดีของความมีเหตุมีผลยังถูกรักษาไว้อย่างดีในข้อตกลงขององค์การการค้าโลก (WTO) แม้ว่า WTO จะมีปัญหาในการเจรจาการค้ารอบ Doha แต่การรักษากฎระเบียบก็ยังเป็นไปอย่างเคร่งครัดตามข้อตกลงการยุติข้อพิพาท (Dispute settlement understanding) ที่สร้างความเป็นธรรมและเสมอภาคระหว่างประเทศสมาชิก WTO ไม่ว่าจะขนาดใหญ่อย่างสหรัฐฯ หรืออย่างเช่น เกาะเล็กๆ อย่าง Antigua-Barbuda ในภูมิภาค West indies ที่มีประชากรเพียงสามหมื่นกว่าคน(1)

1 เกาะ Antigua-Barbuda เคยชนะข้อพิพาททางการค้ากับสหรัฐฯ ในเรื่องการทำธุรกิจ online gambling ที่สหรัฐฯ อ้างว่า เมื่อทำจากประเทศอื่นต้องเป็นไปตามกฎหมายของประเทศนั้นๆ ในภายหลังสหรัฐฯ ออกกฎหมายUnlawful internet gambling enforcement ที่ขัดกับกฎระเบียบ GAPS (General Agreement on Trade in Services) ของ WTO

(โปรดติดตามตอนต่อไปในวันศุกร์หน้า)

ดร.ศุภชัย พานิชภักดิ์