บันทึกเปิดผนึกถึงท่านพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา
เรื่อง ขอให้ท่านนายกรัฐมนตรีพิจารณาทบทวนร่าง พ.ร.บ.โอนงบประมาณรายจ่าย ปี ๒๕๖๑
ให้รอบคอบก่อนนำขึ้นทูลเกล้าฯเพื่อทรงลงพระปรมาภิไธย
๑ ข้อเท็จจริง
เมื่อวันศุกร์ที่ ๑๓ ก.ค. ๒๕๖๑ ตรงช่วงเวลาที่ท่านนายกฯเดินทางไปเยือนสาธารณรัฐสังคมนิยมประชาธิปไตยศรีลังกา สภานิติบัญญัติแห่งชาติได้พิจารณาเห็นชอบมีมติเอกฉันท์ในการพิจารณาโดยคณะกรรมาธิการเต็มสภาในร่าง พ.ร.บ.โอนงบประมาณรายจ่ายประจำปี ๒๕๖๑ ตามที่ครม.ได้ใช้อำนาจตามมาตรา ๑๘ ของพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๐๒ เสนอร่างพระราชบัญญัติโอนงบประมาณรายจ่ายฉบับนี้ มีจำนวนเงินทั้งสิ้น ๑๒,๗๓๐,๔๙๗,๗๐๐ บาท จากงบประมาณของส่วนราชการบางหน่วยงานไปเพิ่มงบกลาง รายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น จำนวน ๑ หมื่นล้านบาท และจำนวน ๒.๗๓๐ ล้านบาทจัดสรรให้กองทุนประชารัฐเพื่อเศรษฐกิจรากฐานโดยมีหลักการและเหตุ เพื่อนำไปใช้ในส่วนของการขับเคลื่อนแผนงานตามร่างยุทธศาสตร์ชาติระยะ ๒๐ ปี และแผนปฏิรูปประเทศ
ต่อไปจะเป็นหน้าที่ของท่านนายกรัฐมนตรีจะต้องนำร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้ขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวายเพื่อทรงลงพระปรมาภิไธยให้ใช้บังคับต่อไป
๒ ข้อกฎหมาย
หลักกฎหมายการคลังมหาชนมีหลักวินัยที่สำคัญว่า “การใช้จ่ายที่เกี่ยวกับเงินแผ่นดินจะกระทำได้ก็เฉพาะที่มีกฎหมายอนุญาตไว้เท่านั้น” ฉะนั้น กรณีใดที่ไม่มีกฎหมายอนุญาตต้องถือว่าจ่ายเงินแผ่นดินหรือกระทำไม่ได้โดยเด็ดขาด
กฎหมายรัฐธรรมนูญทุกฉบับที่ผ่านมาได้บัญญัติหลักสำคัญนี้รับรองไว้เหมือนกันทุกฉบับ และตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ ได้มีมาตรา ๖๒ ยืนยันหลักนี้ไว้ว่า “รัฐต้องรักษาวินัยการเงินการคลังอย่างเคร่งครัดเพื่อให้ฐานะการเงินการคลังของรัฐมีเสถียรภาพและมั่นคงอย่างยั่งยืนตามกฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐ.....” และมีมาตรา ๑๔๐ กำหนดหลักอนุญาตการจ่ายเงินแผ่นดินไว้ ดังนี้
“การจ่ายเงินแผ่นดินจะกระทำได้ก็เฉพาะที่อนุญาตไว้ในกฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่าย กฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ กฎหมายเกี่ยวด้วยการโอนงบประมาณ กฎหมายว่าด้วยเงินคงคลัง หรือกฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐ....”
อนึ่ง กฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐได้เพิ่มขึ้นมาใหม่ในรัฐธรรมนูญ ๒๕๖๐ นี้เอง
ส่วนการโอนงบประมาณรายจ่ายมี พระราชบัญญัติว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. ๒๕๖๑ มาตรา ๒๔ บัญญัติหลักอนุญาตให้โอนงบประมาณได้ไว้ ดังนี้ “การโอนงบประมาณรายจ่ายระหว่างหน่วยงานของรัฐจะกระทำมิได้ เว้นแต่จะมีกฎหมายอนุญาตให้กระทำได้”
พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๐๒ และที่แก้ไขเพิ่มเติม มาตรา ๑๘ ได้บัญญัติหลักเกณฑ์การโอนงบประมาณไว้นานแล้ว ดังนี้
“รายจ่ายที่กำไว้สำหรับส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจใด ตามพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีก็ดีจะโอนหรือนำไปใช้สำหรับส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจอื่นมิได้ เว้นแต่
(๑) มีพระราชบัญญัติให้โอนหรือนำไปใช้ได้....”
จะเห็นได้ว่าทั้งกฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐที่เป็นกฎหมายที่ได้บัญญัติขึ้นตามรัฐธรรมนูญ ๒๕๖๐ ตามมาตรา ๖๒เพื่อกำหนดวินัยการเงินการคลังของรัฐ และกฎหมายวิธีการงบประมาณที่เป็นกฎหมายหลักแม่บทเกี่ยวกับการควบคุมและจัดทำงบประมาณ ได้บัญญัติไว้สอดคล้องต้องกันโดยอนุญาตให้โอนได้เฉพาะงบประมาณรายจ่ายของหน่วยงานของรัฐที่ได้แก่ส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจเท่านั้น มิได้มีบทบัญญัติใดที่อนุญาตให้โอนไปเพิ่ม “งบกลาง” รายการใดๆ ได้เลย
อนึ่ง ตามร่างพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ ฉบับใหม่ที่จะใช้บังคับแทนกฎหมายวิธีการงบประมาณ พ.ศ.๒๕๐๒ ที่ขณะนี้อยู่ในระหว่างพิจารณาของคณะกรรมาธิการวิสามัญ ก็ได้บัญญัติหลักเกณฑ์การโอนงบประมาณรายจ่ายไว้เช่นเดียวกันกับกฎหมายวิธีการงบประมาณ พ.ศ.๒๕๐๒มาตรา ๑๘ และกฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ.๒๕๖๑ มาตรา ๒๔ ที่อนุญาตให้โอนได้เฉพาะงบประมาณของ “หน่วยรับงบประมาณ” ที่กำหนดไว้ตามกฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่ายเท่านั้น มิได้อนุญาตให้โอนไปเพิ่มได้ใน “งบประมาณรายจ่ายงบกลาง” ไม่แตกต่างที่ได้บัญญัติไว้ในกฎหมายวิธีการงบประมาณ ๒๕๐๒ และกฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐ ๒๕๖๑ แต่อย่างใด
ข้อที่ ๓ ความรับผิดในการฝ่าฝืนวินัยการเงินและการคลัง
อนึ่งขออย่าอ้างว่ากรณีทำนองนี้คณะรัฐมนตรีและสภานิติบัญญัติแห่งชาติชุดนี้ได้เคยตราพ.ร.บ.โอนงบประมาณรายจ่ายในปีงบประมาณ พ.ศ.๒๕๕๘, ๒๕๕๙, ๒๕๖๐ ที่เหมือนกับ พ.ศ. ๒๕๖๑
มาแล้วถึง ๓ ฉบับ ถ้าอ้างเช่นนี้ก็ขอบอกให้ทราบว่านั้นก็คือได้กระทำผิดมาแล้วต่างกรรมต่างวาระกันที่ผิดทั้งสิ้น เพราะกฎหมายวิธีการงบประมาณ พ.ศ.๒๕๐๒ มาตรา ๑๘ ที่อ้างนั้นอนุญาตให้โอนได้เฉพาะงบประมาณของส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจเท่านั้น มิได้อนุญาตให้โอนไปเพิ่มงบกลางได้แต่อย่างใด แต่การกระทำความผิดในเวลานั้นกฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังยังไม่มีผลใช้บังคับจึงไม่มีโทษทางปกครองตามกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน แต่ก็ผิดเช่นเดียวกัน จึงไม่อาจอ้างมาเป็นบรรทัดฐานได้
มีข้อสังเกตว่า การโอนงบประมาณที่ฝ่าฝืนมาตรา ๑๘ นี้จะมีขึ้นก็เฉพาะในเทศกาลที่มีการปกครองโดยคณะปฏิวัติ หรือรัฐประหารเท่านั้น ครั้งแรกมีการโอนเช่นนี้ในสมัยรัฐบาลจอมพลถนอม
กิตติขจร เป็นนายกรัฐมนตรีเมื่อ พ.ศ.๒๕๐๗ ต่อมาอีก ๓ ครั้งเป็นของรัฐบาล คสช.ที่มี พลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา เป็นนายกรัฐมนตรี
ฉะนั้น การที่สภานิติบัญญัติแห่งชาติได้อนุมัติเห็นชอบร่าง พ.ร.บ.โอนงบประมาณรายจ่าย พ.ศ.๒๕๖๑ เมื่อวันที่ ๑๓ ก.ค.๒๕๖๑โดยมติเอกฉันท์และผ่านไปสามวาระโดยโอนงบประมาณจากของส่วนราชการต่างๆ จำนวน ๑.๒ หมื่นล้านบาท ไปเพิ่มงบกลางรายการ “เงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินจำเป็น” จึงขัดแย้งต่อกฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังที่มีผลใช้บังคับแล้วประกอบด้วยกฎหมายวิธีการงบประมาณ พ.ศ.๒๕๐๒ มาตรา ๑๘ ที่ครม.นำมาใช้อ้างเป็นเหตุผลในการโอนงบประมาณรายจ่ายอย่างผิดๆ มาทุกครั้งในกรณีนี้
ส่วนที่โอนได้ไม่ขัดต่อกฎหมายวิธีการงบประมาณและกฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐ ก็เฉพาะที่โอนไปเพิ่ม “กองทุนหมุนเวียนประชารัฐ” แต่ทุนหมุนเวียนต้องมีฐานะเป็นนิติบุคคลด้วยจึงจะเป็น “หน่วยงานของรัฐ” ตามกฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลัง พ.ศ.๒๕๖๑
แม้ท่านพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรีและสภานิติบัญญัติแห่งชาติ จะไม่ไยดีในการกระทำผิดดังกล่าวนี้และฝ่าฝืนให้กฎหมายฉบับนี้มีผลใช้บังคับและเมื่อมีการจ่ายเงินไปจาก “รายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น” ที่ได้เพิ่มขึ้นจากการโอนที่ไม่มีกฎหมายอนุญาตให้โอนได้ดังที่กล่าวมาแล้ว ในตอนนั้นก็จะเป็นการกระทำที่ขัดต่อรัฐธรรมนูญแห่ง
ราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ ที่รัฐไม่รักษาวินัยการเงินการคลังอย่างเคร่งครัด ตามมาตรา ๖๒ และยังเข้าข่ายการจ่ายเงินแผ่นดินที่ขัดต่อรัฐธรรมนูญมาตรา ๑๔๐ เพราะไม่มีกฎหมายใดอนุญาตให้จ่ายได้อีกด้วย
ส่วนความรับผิดอาจจะเข้าข่ายความผิดทางปกครองคือการถูกสั่งลงโทษตามกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดินพ.ศ.๒๕๖๑ และความผิดตามกฎหมายวิธีการงบประมาณ พ.ศ.๒๕๐๒ มาตรา ๒๖ ที่มีทั้งความผิดทางอาญาและทางแพ่งและทางวินัยที่เป็นโทษที่หนักกว่าโทษทางปกครอง
ข้อที่๔ ความรับผิดเดิมตามมาตรา 144 ยังมีอยู่
อนึ่ง ท่านนายกรัฐมนตรีและสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติ อย่าลืมว่า ยังมีความรับผิดในการแปรญัตติที่คณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณางบประมาณรายจ่ายปี ๒๕๖๐ ได้ตัดลดรายจ่ายตามข้อผูกพันที่รัฐธรรมนูญมาตรา ๑๔๔ ห้ามไว้และเรื่องนี้มีความรับผิดในกรณีฝ่าฝืนคือการต้องสิ้นสุดสมาชิกสภาพถูกเพิกถอนสิทธิทางการเมือง ทั้งของสนช. และครม.จะต้องพ้นจากตำแหน่งทั้งคณะและยังต้องชดใช้เงินนั้นคืนพร้อมดอกเบี้ยในกรณีที่ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่ามีการฝ่าฝืนในการใช้งบประมาณรายจ่าย จึงเป็นกรณีที่จะต้องรอคอยให้สมาชิกสภาชุดใหม่เข้ามาปฏิบัติหน้าที่โดยเข้าชื่อกันส่งเรื่องเสนอให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัย เพราะมีอายุความเรื่องนี้ถึง ๒๐ ปี
อนึ่ง ท่านพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา เพิ่งกลับมาจากประเทศศรีลังกา ที่ประชาชนส่วนใหญ่นับถือศาสนาพุทธเหมือนประเทศไทย และได้ไปสักการะสิ่งศักดิ์สิทธิ์ เช่น พระธาตุเขี้ยวแก้วมา
แล้ว จึงขอให้ท่านนายกฯได้ใช้หลัก “กาลามสูตรกังขานิยฐาน ๑๐”ของพระพุทธองค์มาพิจารณาเรื่องที่ผมได้มีบันทึกมาถึงนี้
ศาสตราจารย์ พิเศษ ดร.ปรีชา สุวรรณทัต
เงื่อนไขการแสดงความคิดเห็น ซ่อน
โปรดอ่านก่อนแสดงความคิดเห็น
1.กรุณาใช้ถ้อยคำที่ สุภาพ เหมาะสม ไม่ใช้ ถ้อยคำหยาบคาย ดูหมิ่น ส่อเสียด ให้ร้ายผู้อื่น สร้างความแตกแยกในสังคม งดการใช้ถ้อยคำที่ดูหมิ่นหรือยุยงให้เกลียดชังสถาบันชาติ ศาสนา พระมหากษัตริย์
2.หากพบข้อความที่ไม่เหมาะสม สามารถแจ้งได้ที่อีเมล์ online@naewna.com โดยทีมงานและผู้จัดทำเว็บไซด์ www.naewna.com ขอสงวนสิทธิ์ในการลบความคิดเห็นที่พิจารณาแล้วว่าไม่เหมาะสม โดยไม่ต้องชี้แจงเหตุผลใดๆ ทุกกรณี
3.ขอบเขตความรับผิดชอบของทีมงานและผู้ดำเนินการจัดทำเว็บไซด์ อยู่ที่เนื้อหาข่าวสารที่นำเสนอเท่านั้น หากมีข้อความหรือความคิดเห็นใดที่ขัดต่อข้อ 1 ถือว่าเป็นกระทำนอกเหนือเจตนาของทีมงานและผู้ดำเนินการจัดทำเว็บไซด์ และไม่เป็นเหตุอันต้องรับผิดทางกฎหมายในทุกกรณี