ในงานวิจัยเรื่องความเป็นอิสระของธนาคารกลาง Alex Cukierman(2481 - 2566)

ศาสตราจารย์ด้านเศรษฐศาสตร์ ชาวยิวมหาวิทยาลัยเทล-อาวีฟ ที่ทำร่วมกับนักเศรษฐศาสตร์ธนาคารโลกอีก 2 คน พบว่าระยะเวลาการดำรงตำแหน่งของผู้ว่าการธนาคารกลางเป็นหนึ่งในดัชนีชี้วัดที่บ่งบอกถึงระดับความเป็นอิสระของธนาคารกลาง งานชิ้นนี้ศึกษาธนาคารกลางต่างๆ ทั่วโลก 72 แห่ง ในช่วงปี 2493-2532 แยกเป็น 21 แห่งจากประเทศพัฒนาแล้ว และ 51 แห่ง ในประเทศกำลังพัฒนารวมทั้งประเทศไทยด้วย

ดัชนีตัวนี้ชี้ไปที่การดำรงอยู่ในตำแหน่งจนครบวาระของผู้ว่าการธนาคารกลาง ซึ่งส่วนใหญ่แล้วจะมีวาระครั้งละ 4 ปี เท่ากับวาระการเลือกตั้งในระบอบประชาธิปไตย หรือ 5 ปี ในบางประเทศ และก็อาจจะได้รับการแต่งตั้งให้อยู่ต่อในวาระที่สองหรือมากกว่านั้นในบางประเทศ เช่น นายอลัน กรีนสแปน อดีตผู้ว่าการธนาคารกลาง สหรัฐฯ ที่ดำรงตำแหน่งนี้ยาวนานถึงเกือบ 19 ปี (2530-2549) ผ่านการทำงานร่วมกับประธานาธิบดี 4 คน และรัฐมนตรีคลังอีก 10 คน

ขณะที่ผู้ว่าการธนาคารกลางอาร์เจนตินา โดยกฎหมายแล้วกำหนดให้มีวาระการดำรงตำแหน่ง 4 ปีเช่นกัน แต่โดยประเพณี เมื่อมีการเปลี่ยนรัฐบาลหรือรัฐมนตรีคลัง ผู้ว่าการธนาคารกลางก็จะขอลาออกพร้อมกันไปด้วย เป็นประเพณีที่ถือปฏิบัติกันมา ทำให้อัตราการเปลี่ยนผู้ว่าการธนาคารกลางอาร์เจนตินาอยู่ในอัตราสูงที่สุด เฉลี่ย 13 เดือนต่อ 1 คน ในระหว่างปี 2493-2532 ส่วนผู้ว่าการฯธนาคารกลางไอซ์แลนด์มีระยะเวลาดำรงตำแหน่งเฉลี่ยคงทนยาวนานที่สุดถึง 29 ปี ในช่วงระหว่างเวลาเดียวกันนั้น

อย่างไรก็ตาม ความสัมพันธ์ระหว่างระยะเวลาในการดำรงตำแหน่งของผู้ว่าการฯ กับความเป็นอิสระของธนาคารกลางนั้นไม่ได้เป็นการแปรผันตรงเสมอ เพราะยังมีปัจจัยอื่นที่เกี่ยวข้องอีกมากทั้งระบบการเมือง วัฒนธรรมองค์กร รวมถึงความน่าเชื่อถือของตัวผู้ว่าการฯ เอง

ผู้ว่าการธนาคารประเทศไทย(ธปท.) เช่น อาจารย์ป๋วย อึ๊งภากรณ์ สามารถอยู่ในตำแหน่งนี้ได้ยาวนานถึง 12 ปี (2502-2514) ภายใต้การเมืองแบบเผด็จการและต่อเนื่องด้วยระบอบคณาธิปไตย แต่ความเชื่อมั่นที่ชาวต่างประเทศมีต่อองค์กรและตัวผู้นำนั้นกลับสูงมาก เพราะ ธปท. ในยุคนี้มีความเป็นอิสระมาก เป็นตัวของตัวเอง ยึดมั่นในหลักการ ภายหลังจากการวางรากฐานให้ธปท. ไว้อย่างดีแล้ว อ.ป๋วย ก็ขอลาออกอย่างสง่าผ่าเผยเพื่อไปเป็นคณบดีคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์อย่างเต็มตัว

ในทางกลับกันช่วง 15 ปีของบรรยากาศประชาธิปไตยที่กำลังเบ่งบานในประเทศไทย (2535-2549) ธปท. ผ่านการมีผู้ว่าการฯ มา 5 คน....แต่ 4 คนแรกใน 5 คนนี้ล้วนถูกกดดันหรือปลดออกจากตำแหน่ง ส่วนคนที่ 5 นั้นลาออกเพื่อไปรับตำแหน่งรัฐมนตรีคลังในรัฐบาลที่มาจากการรัฐประหาร โดย......

คนแรกถูกกดดันให้ลาออกเพราะไม่สามารถจัดการปัญหาอื้อฉาวทุจริตในธนาคารกรุงเทพฯพาณิชย์การได้

คนสองถูกบังคับให้ลาออกเพื่อรับผิดชอบต่อวิกฤติเศรษฐกิจต้มยำกุ้งที่เกิดขึ้น

คนสามถูกบีบให้ลาออกเพราะมีส่วนพัวพันกับการดำเนินนโยบายที่ผิดพลาดอันนำไปสู่วิกฤติต้มยำกุ้ง

คนที่สี่ถูกปลดออกเพราะมีความขัดแย้งกับรัฐบาลในการดำเนินนโยบายเศรษฐกิจ

ทั้งนี้ในประวัติศาสตร์เศรษฐกิจการเมืองไทยความเห็นที่แตกต่างกันในการดำเนินนโยบายเศรษฐกิจระหว่างรัฐบาลหรือรัฐมนตรีคลังกับธนาคารแห่งประเทศไทยถือเป็นเรื่องปกติและมีมาช้านานแล้ว

ในฐานะที่ปรึกษาทางเศรษฐกิจ การเป็นนายธนาคารของรัฐบาลและรับผิดชอบดูแลนโยบายการเงิน ถ้าธนาคารกลางได้ไตร่ตรองรอบคอบแล้วมีความเชื่อมั่นว่าเป็นความเห็นที่ถูกต้อง ทั้งด้านข้อเท็จจริงและเหตุผล ธนาคารกลางจะต้องกล้าที่เสนอความเห็นนั้นต่อรัฐบาล ซึ่งรัฐบาลอาจไม่เห็นด้วย หรือแม้จะเห็นด้วยก็อาจจะถือว่าเหตุผลทางการเมืองมีความสำคัญมากกว่าก็เป็นได้

คุณเล้ง ศรีสมวงศ์ ผู้ว่าการ ฯ คนที่ 3 เคยพูดไว้ว่า....ผู้ว่าการแบงก์ชาติมีอาวุธอยู่อย่างเดียวเท่านั้น คือเราไม่เห็นด้วยกับเขา เราก็ลาออก.....

เมื่อธนาคารกลางแสดงความเห็นอย่างตรงไปตรงมาโดยสุจริต ไม่หวั่นเกรงอิทธิพลของนักการเมืองแล้วรัฐบาลไม่เห็นด้วยและตัดสินใจเลือกดำเนินการที่ตรงข้ามกับที่ได้เสนอ หากธนาคารกลางยังเชื่อมั่นว่า การดำเนินงานของรัฐบาลจะทำให้เกิดความเสียหายต่อส่วนรวมแล้ว ก็เป็นหน้าที่ของผู้ว่าการฯ ที่จะประท้วงรัฐบาล และวิธีประท้วงที่เด็ดขาดก็คือ การลาออกจากตำแหน่ง

ในอดีตก็เคยปรากฏว่า เมื่อมีกรณีขัดแย้งอย่างรุนแรงในหลักการสำคัญ ผู้ว่าฯ ธปท.ก็ได้เคยลาออกจากตำแหน่งมาแล้ว เช่น ปี 2489 ธปท. ได้พยายามที่จะลดปริมาณของเงินออกใช้หมุนเวียนภายในประเทศเพื่อควบคุมเงินเฟ้อ โดยแบ่งขายทุนสำรองเงินตราซึ่งเป็นทองคำให้กับประชาชนเพื่อไถ่ถอนธนบัตรจากการหมุนเวียนเสียเป็นบางส่วน โดยได้เสนอต่อรัฐบาลให้ขายทองคำด้วยวิธีประมูล แต่รัฐบาลหลวงธำรงนาวาสวัสดิ์ ต้องการที่จะขายให้แก่ประชาชนทั่วไปโดยไม่มีการประมูลแต่พระองค์เจ้าวิวัฒนไชย ผู้ว่าการ ธปท. คนแรก เห็นว่าวิธีดังกล่าวทำให้รัฐเสียประโยชน์ จึงได้ลาออกจากตำแหน่ง เมื่อ ต.ค. 2489

หม่อมหลวงเดช สนิทวงศ์ ผู้ว่าการ คนที่ 4 ลาออก เมื่อ ก.พ. 2495 ประท้วงรัฐบาลจอมพลป.ที่บังคับให้ ธปท. ขึ้นค่าเงินบาท ขณะที่ อาจารย์ป๋วย อึ๊งภากรณ์ ลาออกจากตำแหน่งรองผู้ว่าการ ในปี 2496 เพราะถูกแทรกแซงการทำงานโดยพลเอกสฤษดิ์ ธนะรัชต์ (ยศขณะนั้น) ผู้มีอิทธิพลในรัฐบาลขณะนั้นที่ขอให้ ธปท. ไม่สั่งปรับสหธนาคารที่มีคนใกล้ชิดของสฤษดิ์เป็นผู้บริหาร เพราะทำผิดระเบียบการควบคุมการแลกเปลี่ยนเงิน หรืออีกกรณีที่ผู้ว่าการ ธปท. แสดงสปิริตเพื่อรักษาคุณสมบัติสำคัญในการเป็นนายธนาคารที่ดีคือความซื่อสัตย์สุจริต เมื่อนายเกษม ศรีพยัคฆ์ ผู้ว่าการ คนที่ 5ลาออก เมื่อ ก.ค. 2501 ในสมัยรัฐบาลจอมพลสฤษดิ์เพื่อแสดงความรับผิดชอบต่อกรณีที่พนักงาน ธปท. ฉ้อโกง โดยที่ผู้ว่าการฯ ไม่ได้มีส่วนรู้เห็นเกี่ยวข้องด้วยแต่ประการใด

กลับมาที่ปัจจุบัน ในบรรยากาศการทำงานร่วมกันระหว่างรัฐบาลกับ ธปท. ในช่วงเวลานี้ ผมเห็นด้วยกับท่านผู้ว่าการฯ ที่บอกว่า....ความตึงเครียดอย่างสร้างสรรค์ระหว่างรัฐบาลกับแบงก์ชาติมีอยู่เสมอเพราะเราสวมหมวกคนละใบ ไม่มีเหตุผลเลยที่เราจะทำงานร่วมกันไม่ได้ คุณแค่ต้องเข้าใจว่าเราแสดงบทบาทแตกต่างกันตามกฎหมาย...

สุดท้ายขอฝากข้อคิดจาก อ.ป๋วย อึ๊งภากรณ์ปูชนียบุคคลของ ธปท.ให้กับคุณเศรษฐาในฐานะรัฐมนตรีคลังที่เคยให้ข้อคิดไว้ว่า “ผู้ว่าการฯกับตัวรัฐมนตรีเป็นเสมือนสามีภรรยาเพราะฉะนั้นถ้ามีเรื่องอะไรก็ควรจะพูดกันในบ้าน อย่าไปประจานกันข้างนอก” ส่วนท่านผู้ว่าการฯ เศรษฐพุฒินั้นผมเชื่อว่าท่านมี DNA ของอาจารย์ป๋วยอยู่เต็มตัว ครับ

ดร.ธิติ สุวรรณทัต

อ้างอิง

วิวัฒนไชยานุสรณ์ ธนาคารแห่งประเทศไทย พิมพ์ในงานพระราชทานเพลิงศพ พระวรวงศ์เธอ พระองค์เจ้าวิวัฒนไชย ณ เมรุวัดเทพศิรินทราวาส วันเสาร์ที่ ๑ เมษายน ๒๕๐๔

งานของ Alex Cukierman อ่านเพิ่มเติมในAlexCukierman, Steven Webb and Neyapti (1992) “Measuring the Independence of Central Banks and Its Effects on Policy Outcomes” World Bank Economic Review 6 (3) : 353-398.

การลาออกหรือการถูกปลดของผู้ว่าการ ฯ ธปท. อ่านเพิ่มเติมในThitinan Pongsudhirak (2001)“Crisis From Within: The Politics of MacroeconomicManagement in Thailand, 1947-97” Ph.D. thesis, Department of International Relations, London School of Economics and Political Science.