สัปดาห์ที่แล้ว เขียนถึงเรื่องราวของเวเนซุเอลา ประเทศที่เสมือนสวรรค์มาโปรดให้มีทรัพยากรน้ำมันอย่างเหลือเฟือ เป็นอันดับหนึ่งของโลก แต่ก็ไม่อาจช่วยให้ประชาชนส่วนใหญ่อยู่ดีกินดี มีชีวิตอย่างมีคุณภาพได้ในปัจจุบันนี้ เพราะเวียนว่ายอยู่ในวงจรอุบาทว์ทางการเมืองจนละเลยต่อการพัฒนาลงทุนต่อยอดอุตสาหกรรมน้ำมัน อีกทั้งผู้นำก็ฉ้อราษฎร์บังหลวง ใช้เงินแผ่นดินบำรุงบำเรอตัวเองและพวกพ้อง ทำนโยบายรัฐสวัสดิการแบบประชานิยม จนประชาชนติดอยู่กับความสะดวกสบาย จมไม่ลง ใช้จ่ายอย่างฟุ้งเฟ้อ

ขณะที่นอร์เวย์ซึ่งเป็นประเทศที่มีแหล่งน้ำมันดิบสำรองอันดับที่ 20 ของโลก แต่กลับสามารถวางแผน บริหารจัดการทรัพยากรน้ำมันได้อย่างคุ้มค่า กระจายผลประโยชน์ให้กับประชาชนได้อย่างทั่วถึง

ซึ่งในช่วงที่นอร์เวย์ค้นพบแหล่งน้ำมันขนาดใหญ่บริเวณไหล่ทวีปในช่วงทศวรรษที่ 1960 และเริ่มผลิตน้ำมันและก๊าซธรรมชาติได้ในปี 1971 ในตอนนั้น รัฐบาลนอร์เวย์ยังไม่มีแผนและนโยบายที่ชัดเจนในการบริหารเศรษฐกิจและการลงทุนที่ถูกขับเคลื่อนมาจากภาคอุตสาหกรรมน้ำมัน โดยเฉพาะการบริหารเงินทุนขนาดใหญ่หรือรายได้ของรัฐจำนวนมหาศาลที่ได้มาจากการส่งออกน้ำมัน

จนกระทั่ง ในปี 1974 กระทรวงการคลังของนอร์เวย์ ได้จัดทำรายงานเสนอต่อรัฐสภานอร์เวย์ เพื่อเป็นข้อเสนอการบริหารจัดการกับเงินทุนส่วนเกินปริมาณมหาศาล ที่มาจากรายได้ในภาคอุตสาหกรรมน้ำมัน ไม่ว่าจะเป็นกรอบการบริหารการเงิน การคลังของรัฐบาล การจัดการกับปัญหาสิ่งแวดล้อมที่จะเกิดขึ้นตามมาจากการประกอบธุรกิจในภาคอุตสาหกรรมน้ำมันรวมไปถึงเรื่องการทำประชาพิจารณ์ที่จะทำให้การผลักดันนโยบายสาธารณะเหล่านี้เป็นไปตามกระบวนการประชาธิปไตยที่ทุกภาคส่วนมีส่วนร่วม

โจทย์สำคัญของรายงานฉบับนี้ คือ รัฐบาลนอร์เวย์จะบริหารจัดการรายได้จำนวนมหาศาลที่มาจากภาคอุตสาหกรรมน้ำมันให้เกิดประสิทธิภาพสูงสุด อย่างไร

โดยขณะนั้น รายงานฉบับดังกล่าวไม่ได้มีพูดถึงประเด็นเรื่อง “การจัดตั้งกองทุนความมั่งคั่งแห่งชาติ”(Sovereign Wealth Fund) ของนอร์เวย์แม้แต่น้อยโดยประเด็นใหญ่ที่รายงานฉบับนี้ให้ความสำคัญ คือการต้องการรักษาความมั่งคั่งจากประชากรรุ่นปัจจุบันไปสู่ประชากรรุ่นต่อไป

แนวความคิดเรื่อง “การจัดตั้งกองทุนน้ำมัน” ของนอร์เวย์เริ่มก่อร่างสร้างตัวขึ้นตั้งแต่ปี 1985 โดยวัตถุประสงค์ในการจัดตั้งกองทุนปิโตรเลียมของรัฐบาลมีวัตถุประสงค์ 2 ประการคือ

(1) เพื่อป้องกันเศรษฐกิจของประเทศไม่ให้ถูกบิดเบือนไปจากการมีรายได้ในการขายน้ำมันที่เพิ่มขึ้นมาอย่างรวดเร็ว อันจะช่วยให้รัฐบาลมีความสามารถในการปรับเปลี่ยนแนวทาง และกลยุทธ์ในการดำเนินนโยบายทางเศรษฐกิจได้อย่างเหมาะสม

(2) ใช้กองทุนปิโตรเลียมเป็นกลไกหนึ่งในการวางแผนด้านงบประมาณ ด้วยการแยกรายได้จากอุตสาหกรรมปิโตรเลียมออกจากรายได้ส่วนอื่นๆ ของรัฐเพื่อนำไปจัดทำงบประมาณประจำปีที่รัฐบาลจะต้องนำไปใช้จ่ายในแต่ละปีงบประมาณ และเพื่อช่วยรักษาความแข็งแกร่งให้กับเศรษฐกิจนอร์เวย์ เพราะราคาน้ำมันอาจเกิดความผันผวน อันเนื่องมาจากความไม่แน่นอนของปัจจัยด้านอุปสงค์และอุปทานราคาน้ำมันในตลาด ที่เปลี่ยนแปลงไปตามสภาพการณ์ต่างๆ ของภูมิรัฐศาสตร์และเศรษฐกิจการเมืองระหว่างประเทศ

ในปี 1990 กระทรวงการคลังของนอร์เวย์ประกาศจัดตั้งกองทุนน้ำมัน (Oil Fund) มีชื่ออย่างเป็นทางการว่า “กองทุนปิโตรเลียมแห่งนอร์เวย์”(Petroleum Fund of Norway) ภายใต้กฎหมายกองทุนปิโตรเลียม ตามข้อเสนอของธนาคารกลางนอร์เวย์(Norges Bank) ซึ่งต้องการให้เปลี่ยนรูปแบบการเกินดุลงบประมาณให้เป็นสินทรัพย์ทางการเงินระหว่างประเทศ

อย่างไรก็ตาม ในระยะ 5 ปีแรก กองทุนยังไม่ได้มีเงินทุนสะสมอยู่ในกองทุน อันเนื่องมาจากภาระผูกพันทางการคลังที่รัฐบาลนอร์เวย์ยังมีอยู่จากการใช้จ่ายงบประมาณอย่างไม่จำกัด ทำให้รัฐบาลยังคงขาดดุลงบประมาณในช่วงห้าปีแรกของการจัดตั้งกองทุนนี้

ในปี 1995 เมื่อเริ่มมีการเกินดุลงบประมาณ รัฐบาลนอร์เวย์ได้นำเงินทุนจำนวน 314 ล้านดอลลาร์ เข้าในกองทุนนี้เป็นครั้งแรก โดยจำกัดการลงทุนไว้เฉพาะแต่พันธบัตรรัฐบาลของประเทศต่างๆ เท่านั้น อีก 1 ปีถัดมารัฐบาลนอร์เวย์ก็นำเงินเข้ากองทุนอีกจำนวน 6,100ล้านดอลลาร์ หลังจากนั้น กองทุนปิโตรเลียมแห่งนอร์เวย์ก็ได้เริ่มมีเงินทุนสะสมมากขึ้น เมื่อรัฐบาลนำรายได้จากการส่งออกน้ำมันทยอยเก็บสะสมใส่ไว้ในกองทุน โดยในปี 1997 กองทุนมีเงินทุนสะสมอยู่ประมาณ 15,000ล้านดอลลาร์ พร้อมๆ กับการเริ่มออกไปลงทุนในตลาดเงินและตลาดทุนทั่วโลกในปี 1998 และค่อยๆ ขยายการลงทุนไปยังภาคส่วนต่างๆ ทั้งในตลาดหลักทรัพย์ พันธบัตรรัฐบาล อสังหาริมทรัพย์ หุ้นกู้ การเข้าถือครองหุ้นในบริษัทเอกชน โดยให้น้ำหนักการลงทุนไปที่หุ้นในตลาดหลักทรัพย์มากที่สุดถึง 40%

นับตั้งแต่ปี 2005 รายได้ที่มาจากผลิตภัณฑ์ปิโตรเลียมที่เคยมีมูลค่าสูงสุดในปี 2004 ได้ค่อยๆ ลดจำนวนลง แต่ขณะเดียวกัน นอร์เวย์ก็มีค่าใช้จ่ายด้านสวัสดิการจำนวนมากที่เพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว โดยเฉพาะบำเหน็จบำนาญผู้สูงอายุ ดังนั้น จึงเกิดการตระหนักว่า ปริมาณผลผลิตและรายได้จากทรัพยากรที่ลดจำนวนลงและสามารถหมดไปได้ในอนาคตนั้น ไม่สอดคล้องกับค่าใช้จ่ายด้านบำเหน็จบำนาญผู้สูงอายุ ที่เพิ่มสูงขึ้นเรื่อยๆ ซึ่งในช่วงหนึ่งทศวรรษนับจากปี 2005 นอร์เวย์จะเข้าสู่สภาวะสังคมผู้สูงอายุ (Aging Society) คล้ายกับอีกหลายๆ ประเทศในโลก

ดังนั้น ในปี 2006 กองทุนปิโตรเลียมแห่งนอร์เวย์จึงได้ถูกเปลี่ยนเป็น “กองทุนเงินบำเหน็จบำนาญของรัฐบาล” (Government Pension Fund-Global : GPF-G) โดยวัตถุประสงค์หลักของกองทุน มิใช่เพื่อป้องกันเศรษฐกิจนอร์เวย์มิให้ถูกบิดเบือนไปเนื่องจากการมีรายได้จากการขายน้ำมันที่เพิ่มขึ้นมาอย่างรวดเร็วแต่เพียงอย่างเดียว แต่เพื่อเป็นแหล่งออมเงินระยะยาวแบ่งปันความมั่งคั่ง เป็นเงินทุนสำรับค่าใช้จ่ายในโครงการประกันแห่งชาติ และค่าใช้จ่ายสำหรับผู้สูงอายุที่มีจำนวนเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่องในอนาคต

โดยหลักการแล้ว GPF-G ถือเป็นเงินออมของชาวนอร์เวย์ทุกคน

ดังนั้น รัฐสภานอร์เวย์จึงมอบอำนาจการดูแลกำหนดสถานะและอำนาจของ GPF-G ให้อยู่ในความรับผิดชอบของกระทรวงการคลัง อย่างไรก็ตาม กระทรวงการคลังไม่ได้เป็นผู้บริหารและเป็นผู้ดำเนินงานของ GPF-G โดยตรง แต่มอบหมายให้ธนาคารแห่งชาตินอร์เวย์เป็นผู้บริหารจัดการโดยตรงอีกทอดหนึ่ง

นับจากปี 2006 รายได้จากผลิตภัณฑ์ปิโตรเลี่ยมทั้งหมดจะถูกโอนเข้าไปยัง GPF-G เป็นการดำเนินการเพื่อไม่ให้รายได้จากปิโตรเลี่ยมเข้ามายังเศรษฐกิจของประเทศโดยตรง การดำเนินการดังกล่าวไม่เพียงแต่ทำให้นอร์เวย์ไม่เป็น “โรคดัทช์” (Dutch disease) การลงทุนของ GPF- G ยังสร้างมูลค่าเพิ่มมหาศาลให้กับประเทศ ในปี 2018 นอร์เวย์ได้รับการจัดอันดับให้เป็นหนึ่งในประเทศที่ร่ำรวยที่สุดในโลก โดยการจัดอันดับของ World Bank และ World Economic Forum ทั้งในแง่ของผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศต่อหัวและการหมุนเวียนของเงินทุน ในแง่ของดัชนีการพัฒนามนุษย์ของสหประชาชาติ นอร์เวย์เป็นหนึ่งในสามประเทศที่ดีที่สุดของโลก โดยมีปัจจัยสนับสนุนจากทรัพยากรธรรมชาติที่อุดมสมบูรณ์ แรงงานที่มีทักษะ การใช้เทคโนโลยีขั้นสูง

คำว่า “Dutch disease” ถูกใช้เป็นครั้งแรกในนิตยสาร The Economist เพื่ออธิบายสภาวะถดถอยในภาคการผลิตของประเทศเนเธอร์แลนด์ ภายหลังจากที่ได้ค้นพบแหล่งก๊าซธรรมชาติขนาดใหญ่ในจังหวัดโกรนิงเงิน (Groningen) เมื่อปี 1959 หลังจากนั้นเนเธอร์แลนด์มีรายได้จากการขายก๊าซโกรนิงเงินไหลเข้าประเทศจำนวนมาก ส่งผลให้การผลิตภายในประเทศถดถอย ประกอบกับการขาดวินัยทางการคลังของรัฐบาล ทำให้เนเธอร์แลนด์ประสบภาวะเศรษฐกิจที่ยากลำบาก อันเป็นที่มาของคำว่า “โรคดัทช์” เพื่อสื่อถึงภาวะการพึ่งพาทรัพยากรธรรมชาติมากเกินไป จนส่งผลกระทบต่อเศรษฐกิจภาคอื่นๆ

เวเนซุเอลาเป็นอีกกรณีหนึ่งของโรคดัทช์ ที่ประเทศมีรายได้หลักจากการส่งออกน้ำมันจำนวนมาก และเมื่อมีรายได้จำนวนมหาศาลไหลเข้าประเทศ จึงส่งผลให้สกุลเงินโบลิวาร์แข็งค่าขึ้นอย่างรุนแรง ซึ่งตราบใดที่ระดับราคาน้ำมันในตลาดโลกยังอยู่ในระดับสูง รัฐบาลเวเนซุเอลาก็สามารถใช้จ่ายเงินจากการขายน้ำมันเพื่อการเลี้ยงดูประชากรได้อย่างดี รวมถึงเป็นค่าใช้จ่ายในทุกด้านของประเทศ จนกระทั่งเมื่อราคาน้ำมันในตลาดโลกตกต่ำลงอย่างกะทันหัน จึงทำให้เวเนซุเอลาที่พึ่งพารายได้จากการขายน้ำมันเป็นหลักเกิดวิกฤตการณ์เศรษฐกิจรุนแรงที่สุดในประวัติศาสตร์ชาติ และมีสภาพอย่างที่เห็นอยู่ในปัจจุบัน....อันต่างจากนอร์เวย์....

ดร.ธิติ สุวรรณทัต