การประเมินคุณธรรมและความโปร่งใสในการดำเนินงานของหน่วยงานภาครัฐ (ITA) ของสำนักงาน ป.ป.ช. เดินทางมาถึงปีที่ 13 พร้อมกับตัวเลขที่ดู “ดีขึ้น” อย่างต่อเนื่องแทบทุกปี หน่วยงานจำนวนมากได้คะแนนระดับสูงจนสะท้อนภาพว่าธรรมาภิบาลของภาครัฐไทยกำลังพัฒนาไปในทิศทางที่ดีขึ้น แต่ในอีกด้านหนึ่ง ความรู้สึกของสังคมกลับไม่ได้เปลี่ยนไปในทิศทางเดียวกันนัก กรณีข่าวทุจริตยังคงเกิดขึ้นต่อเนื่อง และค่าดัชนีการรับรู้การทุจริต (CPI) ของไทยก็ยังไม่ได้ปรับดีขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ คำถามสำคัญจึงไม่ใช่เพียงว่า “คะแนน ITA ดีขึ้นหรือไม่” แต่คือ “คะแนนนั้นสะท้อนความเป็นจริงได้มากน้อยเพียงใด”

ข้อวิพากษ์วิจารณ์ต่อ ITA ไม่ใช่เรื่องใหม่ ในช่วงหลายปีที่ผ่านมาเราเห็นสัญญาณของปัญหาเชิงโครงสร้างที่ยังคงอยู่ ไม่ว่าจะเป็นความไม่สอดคล้องระหว่างคะแนนกับสถานการณ์จริง พฤติกรรมของหน่วยงานที่มุ่ง “ทำคะแนน” มากกว่าการปรับปรุงระบบ ไปจนถึงสิ่งที่เคยถูกเรียกว่า “ล็อก-ลอก-บัง” ซึ่งสะท้อนว่า ITA อาจกำลังถูกใช้เป็นเครื่องมือแข่งขัน มากกว่าจะเป็นเครื่องมือเพื่อการพัฒนา เมื่อเครื่องมือประเมินถูกยกระดับเป็นตัวชี้วัดความสำเร็จ หน่วยงานย่อมมีแรงจูงใจในการเพิ่มคะแนน มากกว่าการเปิดเผยจุดอ่อนของตนเองเพื่อแก้ไขปัญหาอย่างแท้จริง

งานวิจัยล่าสุดของคณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย และสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) ช่วยยืนยันข้อกังวลเหล่านี้ด้วยหลักฐานเชิงประจักษ์ โดยใช้ข้อมูลขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นกว่า 7,900 แห่งในช่วงปี 2020-2023 และเปรียบเทียบกับดัชนีสากล เช่น CPI, Worldwide Governance Indicators และ Rule of Law Index ผลการศึกษาชี้ให้เห็นความย้อนแย้งที่สำคัญ กล่าวคือ ในขณะที่คะแนน ITA เพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง ดัชนีสากลกลับไม่ได้ปรับดีขึ้น หรือในบางช่วงกลับแย่ลงด้วยซ้ำ ที่สำคัญ ความสัมพันธ์ระหว่าง ITA กับดัชนีเหล่านี้เป็น “เชิงลบ” อย่างมีนัยสำคัญ สะท้อนว่าภาพที่ ITA วาดขึ้น อาจไม่สอดคล้องกับความเป็นจริงของธรรมาภิบาลในภาพรวม

นอกจากนั้น งานวิจัยยังพบว่า ITA ไม่สามารถทำหน้าที่เป็น “ระบบเตือนภัยล่วงหน้า” ได้อย่างมีประสิทธิภาพ ในหลายกรณีที่มีข่าวทุจริต หน่วยงานที่เกี่ยวข้องยังคงได้รับคะแนนในระดับสูง ไม่ได้ถูกสะท้อนเป็นความเสี่ยงในระบบการประเมิน ขณะเดียวกัน การเพิ่มขึ้นของคะแนน ITA ในช่วงหลังส่วนใหญ่เกิดจากตัวชี้วัดด้านการเปิดเผยข้อมูล (OIT) ซึ่งเป็นสิ่งที่หน่วยงาน
สามารถดำเนินการได้ค่อนข้างง่าย และมีน้ำหนักสูงในระบบคะแนน ทำให้เกิดลักษณะของ “โปร่งใสเชิงเอกสาร” มากกว่าการเปลี่ยนแปลงเชิงพฤติกรรมจริง

ที่สำคัญยิ่งไปกว่านั้น ผลการศึกษายังชี้ว่าปัจจัยทางการเมืองมีความสัมพันธ์กับคะแนน ITA อย่างมีนัยสำคัญ โดยเฉพาะในระดับองค์กรปกครองส่วนจังหวัด พื้นที่ที่มี “อำนาจการเมืองฝังตัว” มีแนวโน้มได้รับคะแนนสูงขึ้น ซึ่งหมายความว่าคะแนน ITA อาจไม่ได้สะท้อนเพียงระดับธรรมาภิบาลของหน่วยงานแต่ยังเชื่อมโยงกับโครงสร้างอำนาจในพื้นที่ เมื่อพิจารณาร่วมกับการเลือกตั้งท้องถิ่น

ท่ามกลางข้อท้าทายเหล่านี้ ความเคลื่อนไหวล่าสุดของ ป.ป.ช. ที่ร่วมมือกับ สวทช. ในการนำแพลตฟอร์ม Traffy Fondue และเทคโนโลยี AI เข้ามาปรับใช้ในกระบวนการประเมิน ถือเป็นพัฒนาการที่น่าจับตา เพราะเป็นความพยายามขยับ ITA จากระบบแบบสอบถามรายปีไปสู่การรับข้อมูลจากประชาชนแบบ real-time และเพิ่มบทบาทของภาคประชาชนผ่านเครื่องมืออย่าง PITซึ่งอาจช่วยให้การประเมินสะท้อน “ประสบการณ์จริง” มากขึ้นไม่ใช่เพียง “การรายงานตามแบบฟอร์ม” แนวทางนี้สอดคล้องกับข้อเสนอของงานวิจัยที่ชี้ว่าการประเมินควรขยับไปสู่การใช้ข้อมูลเชิงประจักษ์และข้อมูลเชิงระบบมากขึ้น เพื่อลดข้อจำกัดของการพึ่งพาการรับรู้เพียงอย่างเดียว

อย่างไรก็ตาม ยังเร็วเกินไปที่จะสรุปว่าการปรับเครื่องมือครั้งนี้จะสามารถแก้ปัญหา ITA ได้จริงหรือไม่ เพราะข้อจำกัดของ ITA ไม่ได้อยู่แค่เรื่องการเก็บข้อมูลจากประชาชน แต่ยังรวมถึงโครงสร้างคะแนน แรงจูงใจของหน่วยงาน และบทบาทของการเมืองในระบบประเมินด้วย อีกทั้งจากภาพข่าวยังน่าสังเกตว่าผู้แทนฝ่าย ป.ป.ช. ที่ออกมาแถลงคือ ศาสตราจารย์พิเศษ วิชา มหาคุณ ในฐานะประธานคณะกรรมการตรวจสอบผลการประเมิน ITA ขณะที่ไม่ปรากฏผู้บริหารระดับสูงของ ป.ป.ช.เข้าร่วม จึงอาจสะท้อนว่าการขับเคลื่อนครั้งนี้ยังอยู่ในระดับ “การทดลองเชิงเครื่องมือ” มากกว่าการปฏิรูประบบ ซึ่งท้ายที่สุดแล้วจะนำไปสู่การเปลี่ยนแปลงจริงได้มากน้อยเพียงใด ยังคงต้องติดตามต่อไปอย่างใกล้ชิด

ท้ายที่สุด ITA ไม่ใช่เครื่องมือที่ไร้คุณค่า แต่ปัญหาสำคัญคือบทบาทที่มันถูกนำไปใช้ หากยังคงใช้ ITA เป็นตัวชี้วัดความสำเร็จ หน่วยงานก็จะมีแรงจูงใจในการเพิ่มคะแนน แต่หากปรับให้ ITA เป็น “เครื่องมือวินิจฉัย” ที่ช่วยชี้จุดอ่อนและความเสี่ยง หน่วยงานก็จะมีแรงจูงใจในการแก้ไขปัญหาอย่างแท้จริง คำถามสำคัญจึงไม่ใช่ว่า ITA ควรมีหรือไม่ แต่คือ ITA ควรเป็นอะไร และจะออกแบบอย่างไรให้เครื่องมือนี้สามารถสะท้อนความจริง และสนับสนุนการต่อต้านคอร์รัปชันได้อย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้นในระยะยาว

รศ.ดร.ต่อตระกูล-รศ.ดร.ต่อภัสสร์ ยมนาค