จากตอนที่แล้วในตอนนี้จะได้กล่าวถึงความเป็นอิสระทางการเงินการคลังขององค์กรปกครองส่วนถิ่นตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยฉบับต่างๆ ต่อ

(๔) ความเป็นอิสระทางการเงินการคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามรัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ โดยบัญญัติรับรองไว้ใน หมวด ๑๔ การปกครองส่วนท้องถิ่น มาตรา ๒๘๓ ว่า

“องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นย่อมมีอำนาจหน้าที่โดยทั่วไปในการดูแลและจัดทำบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่น และย่อมมีความเป็นอิสระในการกำหนดนโยบาย การบริหาร การจัดบริการสาธารณะ การบริหารงานบุคคล การเงินและการคลัง และมีอำนาจหน้าที่ของตนเองโดยเฉพาะ โดยต้องคำนึงถึงความสอดคล้องกับการพัฒนาของจังหวัดและประเทศเป็นส่วนรวมด้วย

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นย่อมได้รับการส่งเสริมและสนับสนุนให้มีความเข้มแข็งในการบริหารงานได้โดยอิสระและตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนในท้องถิ่นได้อย่างมีประสิทธิภาพ สามารถพัฒนาระบบการคลังท้องถิ่นให้จัดบริการสาธารณะได้โดยครบถ้วนตามอำนาจหน้าที่ จัดตั้งหรือร่วมกันจัดตั้งองค์การเพื่อการจัดทำบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่เพื่อให้เกิดความคุ้มค่าเป็นประโยชน์และให้บริการประชาชนอย่างทั่วถึง

ให้มีกฎหมายกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจเพื่อกำหนดการแบ่งอำนาจหน้าที่และจัดสรรรายได้ระหว่างราชการส่วนกลางและราชการส่วนภูมิภาคกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยกันเอง โดยคำนึงถึงการกระจายอำนาจเพิ่มขึ้นตามระดับความสามารถขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละรูปแบบ รวมทั้งกำหนดระบบตรวจสอบและประเมินผลโดยมีคณะกรรมการประกอบด้วยผู้แทนหน่วยราชการที่เกี่ยวข้อง ผู้แทนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและผู้ทรงคุณวุฒิ โดยมีจำนวนเท่ากันเป็นผู้ดำเนินการให้เป็นไปตามกฎหมาย

ให้มีกฎหมายรายได้ท้องถิ่น เพื่อกำหนดอำนาจหน้าที่ในการจัดเก็บภาษีและรายได้อื่นขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นโดยมีหลักเกณฑ์ที่เหมาะสมตามลักษณะของภาษีแต่ละชนิด การจัดสรรทรัพยากรในภาครัฐ การมีรายได้ที่เพียงพอกับรายจ่ายตามอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ทั้งนี้ โดยคำนึงถึงระดับขั้นการพัฒนาทางเศรษฐกิจของท้องถิ่น สถานะทางการคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และความยั่งยืนทางการคลังของรัฐ

ในกรณีที่มีการกำหนดอำนาจหน้าที่และการจัดสรรรายได้ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแล้ว คณะกรรมการตามวรรคสามจะต้องนำเรื่องดังกล่าวมาพิจารณาทบทวนใหม่ทุกระยะเวลาไม่เกินห้าปี เพื่อพิจารณาถึงความเหมาะสมของการกำหนดอำนาจหน้าที่และการจัดสรรรายได้ที่ได้กระทำไปแล้ว ทั้งนี้ ต้องคำนึงถึงการกระจายอำนาจเพิ่มขึ้นให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นสำคัญ

การดำเนินการตามวรรคห้า เมื่อได้รับความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรีและรายงานรัฐสภาแล้ว ให้มีผลบังคับได้”

จากบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญดังกล่าว จะเห็นได้ว่า นอกจากรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ จะได้บัญญัติรับรองให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีความเป็นอิสระในทางการเงินการคลังเช่นเดียวกับรัฐธรรมนูญ ปี พ.ศ.๒๕๔๐ แล้ว รัฐธรรมนูญฉบับนี้ยังกำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นย่อมต้องได้รับการส่งเสริมสนับสนุนให้สามารถพัฒนาระบบการคลังของท้องถิ่นเพื่อให้ท้องถิ่นสามารถจัดทำบริการสาธารณะได้อย่างมีประสิทธิภาพและครบถ้วนตามอำนาจหน้าที่ของตน นอกจากนี้รัฐธรรมนูญฉบับนี้ยังได้กำหนดให้มีกลไกหรือเครื่องมือที่จะทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถจัดหารายได้ให้เพียงพอกับรายจ่ายเพิ่มเติมจากรัฐธรรมนูญ ปี พ.ศ.๒๕๔๐ คือ การกำหนดให้รัฐต้องจัดให้มีกฎหมาย ๒ ฉบับ ดังนี้ ฉบับแรก คือ กฎหมายกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งก็คือพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ.๒๕๔๒ ออกตามความในบทบัญญัติมาตรา ๒๘๔ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ เพื่อพัฒนาการกระจายอำนาจทางการคลังให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอย่างต่อเนื่องโดยกฎหมายดังกล่าวต้องกำหนดเกี่ยวกับการจัดสรรรายได้ คือ การจัดสรรสัดส่วนภาษีและอากรระหว่างราชการส่วนกลางและราชการส่วนภูมิภาคกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยกันเอง ทั้งนี้ ต้องคำนึงถึงการกระจายอำนาจเพิ่มขึ้นตามระดับความสามารถขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละรูปแบบและพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ.๒๕๔๒ ก็ได้จัดสรรสัดส่วนภาษีและอากรระหว่างราชการส่วนกลางและราชการส่วนภูมิภาคกับองค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นและระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยกันเองไว้ในหมวดการจัดสรรสัดส่วนภาษีและอากร โดยได้กำหนดรายได้จากภาษีอากร ค่าธรรมเนียม และรายได้อื่นๆ ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นประเภทต่างๆ ไว้ ตั้งแต่มาตรา ๒๓ ถึงมาตรา ๒๖ และนอกจากรายได้จากภาษีอากร ค่าธรรมเนียม และรายได้อื่นๆ ตามที่ได้กล่าวมาแล้ว มาตรา ๒๘ แห่งพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ.๒๕๔๒ ยังได้กำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอาจมีรายได้ในรูปแบบอื่นๆ อีก ทั้งนี้ เพื่อให้ท้องถิ่นใช้เป็นเครื่องมือในการบริหารจัดการทางด้านรายรับของท้องถิ่นอย่างมีประสิทธิภาพและเพียงพอต่อการให้บริการสาธารณะในท้องถิ่นด้วย สำหรับภาษีอากรและค่าธรรมเนียมอื่นๆ นอกเหนือจากที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละรูปแบบมีอำนาจจัดเก็บได้ตามที่ได้กล่าวมาข้างต้นแล้ว มาตรา ๒๗ ยังกำหนดให้อาจกำหนดให้เป็นภาษีอากรร่วมกันระหว่างรัฐกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหรืออาจกำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจัดเก็บเพิ่มเติมได้เพื่อให้สอดคล้องกับการถ่ายโอนภาระหน้าที่และงบประมาณจากราชการส่วนกลางมายังองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามแผนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่น ฉบับที่สอง คือ กฎหมายรายได้ท้องถิ่น เพื่อกำหนดอำนาจหน้าที่ในการจัดเก็บภาษีและรายได้อื่นขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ทั้งนี้ เพื่อให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีรายได้เพิ่มขึ้นและเพียงพอสำหรับรายจ่ายในการจัดบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และในการจัดทำกฎหมายดังกล่าวรัฐต้องคำนึงถึงระดับขั้นการพัฒนาทางเศรษฐกิจของท้องถิ่น สถานะทางการคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และความยั่งยืนทางการคลังของรัฐด้วย กฎหมายรายได้ท้องถิ่นจึงถือเป็นกฎหมายที่เกิดขึ้นใหม่ในระบบการปกครองท้องถิ่นของประเทศไทย และรัฐธรรมนูญฉบับนี้ยังได้กำหนดให้ต้องมีการทบทวนการจัดสรรรายได้ตามกฎหมายทั้งสองฉบับดังกล่าวในทุกๆ ๕ ปี ทั้งนี้ เพื่อพิจารณาถึงความเหมาะสมของการจัดสรรรายได้โดยต้องคำนึงถึงการกระจายอำนาจทางการคลังเพิ่มขึ้นให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นสำคัญ โดยรัฐธรรมนูญกำหนดให้รัฐบาลจะต้องดำเนินการจัดให้มีกฎหมายหรือปรับปรุงกฎหมายดังกล่าวภายในกำหนดสองปีนับแต่วันที่แถลงนโยบายต่อรัฐสภา (มาตรา ๓๐๓ (๕)) จวบจนกระทั่งปัจจุบันก็ยังไม่มีกฎหมายรายได้ท้องถิ่นออกมาใช้บังคับ ดังนั้น ความเป็นอิสระทางการเงินการคลังขององค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นจึงยังไม่เกิดขึ้นเป็นรูปธรรมตามรัฐธรรมนูญฉบับนี้เช่นกัน

(๕) ความเป็นอิสระทางการเงินการคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามรัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๖๐ โดยบัญญัติรับรองไว้ใน หมวด ๑๔ การปกครองส่วนท้องถิ่น มาตรา ๒๔๙ วรรคสอง และมาตรา ๒๕๐ วรรคหนึ่ง วรรคสอง วรรคสี่ และวรรคห้า ว่า

“การจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในรูปแบบใดให้คำนึงถึงเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่นและความสามารถในการปกครองตนเองในด้านรายได้ จำนวนและความหนาแน่นของประชากร และพื้นที่ที่ต้องรับผิดชอบประกอบกัน”

“องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีหน้าที่และอำนาจดูแลและจัดทำบริการสาธารณะและกิจการสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นตามหลักการพัฒนาอย่างยั่งยืน รวมทั้งส่งเสริมและสนับสนุนการจัดการศึกษาให้แก่ประชาชนในท้องถิ่น ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ

การจัดทำบริการสาธารณะและกิจการสาธารณะใดที่สมควรให้เป็นหน้าที่และอำนาจโดยเฉพาะขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละรูปแบบ หรือให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นหน่วยงานหลักในการดำเนินการใด ให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติซึ่งต้องสอดคล้องกับรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามวรรคสี่ และกฎหมายดังกล่าวอย่างน้อยต้องมีบทบัญญัติเกี่ยวกับกลไกและขั้นตอนในการกระจายหน้าที่และอำนาจ ตลอดจนงบประมาณและบุคลากรที่เกี่ยวกับหน้าที่และอำนาจดังกล่าวของส่วนราชการให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วย

รัฐต้องดำเนินการให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีรายได้ของตนเองโดยจัดระบบภาษีหรือการจัดสรรภาษีที่เหมาะสม รวมทั้งส่งเสริมและพัฒนาการหารายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ทั้งนี้ เพื่อให้สามารถดำเนินการตามวรรคหนึ่งได้อย่างเพียงพอ ในระหว่างที่ยังไม่อาจดำเนินการได้ ให้รัฐจัดสรรงบประมาณเพื่อสนับสนุนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไปพลางก่อน

กฎหมายตามวรรคหนึ่งและกฎหมายที่เกี่ยวกับการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ต้องให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอิสระในการบริหาร การจัดทำบริการสาธารณะ การส่งเสริมและสนับสนุนการจัดการการศึกษา การเงินและการคลังและการกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นซึ่งต้องทำเพียงเท่าที่จำเป็นเพื่อการคุ้มครองประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นหรือประโยชน์ของประเทศเป็นส่วนรวม การป้องกันการทุจริต และการใช้จ่ายเงินอย่างมีประสิทธิภาพ โดยคำนึงถึงความเหมาะสมและความแตกต่างขององค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นแต่ละรูปแบบ และต้องมีบทบัญญัติเกี่ยวกับการป้องกันการขัดกันแห่งผลประโยชน์และป้องกันการก้าวก่ายการปฏิบัติหน้าที่ของข้าราชการส่วนท้องถิ่นด้วย”

จากบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญดังกล่าว จะเห็นได้ว่า รัฐธรรมนูญฉบับนี้ได้ให้การรับรองความเป็นอิสระทางการเงินการคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไว้ดังเช่นรัฐธรรมนูญฉบับก่อนๆ เพียงแต่มีบทบัญญัติในลักษณะที่แตกต่างไปจากรัฐธรรมนูญฉบับที่ผ่านๆ มา คือ นอกจากรัฐธรรมนูญจะบัญญัติรับรองความเป็นอิสระทางการเงินการคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไว้ในบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแล้วรัฐธรรมนูญยังกำหนดให้ต้องไปบัญญัติรับรองเรื่องดังกล่าวไว้ในกฎหมายในระดับพระราชบัญญัติด้วย กล่าวคือ รัฐธรรมนูญกำหนดให้รัฐมีหน้าที่ต้องดำเนินการให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีรายได้หรือสามารถจัดหารายได้ของตนเองโดยรัฐต้องจัดระบบภาษีหรือการจัดสรรภาษีที่เหมาะสมให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอำนาจในการกำหนด การจัดเก็บภาษี และการบริหารจัดการภาษีโดยอิสระ และต้องส่งเสริมและพัฒนาให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถหารายได้อื่นๆ ได้ด้วยตนเอง เช่น การให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถดำเนินกิจการที่มีลักษณะเป็นการพาณิชย์ได้ เป็นต้น ทั้งนี้ เพื่อให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีรายได้เพียงพอสำหรับการจัดทำบริการสาธารณะและกิจการสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่น และกลไกหรือเครื่องมือที่จะทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถจัดหารายได้ดังกล่าวก็คือ กฎหมาย และกำหนดว่าในระหว่างที่รัฐยังไม่สามารถดำเนินการให้องค์การปกครอง ส่วนท้องถิ่นมีรายได้เพียงพอกับการจัดทำบริการสาธารณะและกิจการสาธารณะ (รายจ่าย) ดังกล่าว รัฐธรรมนูญกำหนดให้รัฐต้องจัดสรรงบประมาณเพื่อสนับสนุนการจัดทำบริการสาธารณะและกิจการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไปพลางก่อน นอกจากนี้รัฐธรรมนูญยังกำหนดให้รัฐมีหน้าที่ต้องดำเนินการให้มีกฎหมายเกี่ยวกับการกำหนดหน้าที่และอำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและกฎหมายเกี่ยวกับการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นโดยกำหนดให้กฎหมายเกี่ยวกับหน้าที่และอำนาจต้องกำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอิสระในทางการเงินการคลัง สำหรับกฎหมายเกี่ยวกับการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นนอกจากจะต้องกำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอิสระในทางการเงินการคลังการแล้ว รัฐธรรมนูญยังกำหนดให้ต้องมีการบัญญัติรับรองเกี่ยวกับกลไกและขั้นตอนในการกระจายงบประมาณที่เกี่ยวกับหน้าที่และอำนาจของส่วนราชการให้แก่ท้องถิ่นด้วย ทั้งนี้ เพื่อให้กฎหมายดังกล่าวเป็นเครื่องมือหรือกลไกที่จะทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีความเป็นอิสระทางการเงินการคลังอย่างแท้จริง

(โปรดติดตามตอนต่อในวันศุกร์หน้า)

นางสาวกฤฏิฎีกา ทองเพ็ชร

นิติกรปฏิบัติการ สำนักงานคดีปกครองระยอง