นายธนาธร จึงรุ่งเรืองกิจ หัวหน้าพรรคอนาคตใหม่ ได้มีข้อสังเกตในฐานะที่เป็นกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ.๒๕๖๓ ในส่วนของกระทรวงกลาโหมที่ตั้งไว้เป็นจำนวน ๑๒๕,๙๑๘,๕๒๒,๕๐๐ บาทเฉพาะในส่วนที่เป็นเงินนอกงบประมาณในปีงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๖๑ที่ผ่านมาจำนวน ๑๘,๖๕๗ ล้านบาทเท่านั้น มิได้มีข้อสังเกตในส่วนที่เป็นเงินราชการลับ แต่เพื่อความสมบูรณ์ของบทความนี้ผมได้นำงบประมาณรายจ่ายของกองทัพทั้ง ๕ ที่อยู่ในร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๖๓และเงินราชการลับในเอกสารประกอบงบประมาณรายจ่าย ฉบับที่ ๓ เล่มที่ ๑ ที่ไม่มีฐานะเป็นกฎหมายดังเช่นพระราชบัญญัติ

(จำแนกได้ดังนี้

๑.สำนักงานปลัดกระทรวงกลาโหม รวม ๖,๒๓๐,๙๖๗,๖๐๐บาท เงินราชการลับ ๓๒,๓๙๓,๐๐๐ บาท

๒.กองทัพบก รวม ๕๒,๙๔๓,๐๘๓,๓๐๐ บาท เงินราชการลับ ๒๙๐,๐๔๖,๐๐๐ บาท

๓.กองทัพเรือ รวม ๒๕,๒๒๙,๔๗๘,๕๐๐ บาท เงินราชการลับ ๖๒,๖๙๔,๐๐๐ บาท

๔.กองทัพอากาศ รวม ๒๙,๖๗๐,๔๖๖,๓๐๐ บาท เงินราชการลับ ๓๐,๐๐๐,๐๐๐ บาท

๕.กองบัญชาการกองทัพไทย รวม ๑๐,๘๖๘,๒๕๓,๖๐๐บาท เงินราชการลับ ๕๔,๘๒๒,๐๐๐ บาท)

เงินราชการลับนี้มีข้อสังเกตว่าจะตั้งไว้เกือบเท่ากันในทุกปีงบประมาณ เช่น ปี ๒๕๖๑ ๒๕๖๒ และ ๒๕๖๓ และเมื่อสิ้นปีงบประมาณจะไม่เหลือคืนคลังเลย ในอดีตเคยมีการนำเงินราชการลับไปฝากธนาคารเอกชนเพื่อหาดอกเบี้ย กระทรวงการคลังจึงได้มีหนังสือเวียนให้นำเงินราชการลับที่เบิกมาแล้วไปฝากที่ธนาคารออมสิน หรือธนาคารกรุงไทยเท่านั้น

คุณธนาธร จึงรุ่งเรืองกิจ มีข้อสังเกตในเรื่องเงินนอกงบประมาณ ดังนี้

“.... แต่มีเงินอีกส่วนหนึ่งเป็น “เงินนอกงบประมาณ และเป็นส่วนที่คณะกรรมาธิการไม่สามารตัดได้ และไม่รู้ว่าใครเป็นคนสั่งจ่ายหรือนำไปใช้จ่ายอย่างไร โดยในปี๒๕๖๑ มีเงินนอกงบประมาณเป็นจำนวน ๑๘,๖๕๗ ล้านบาท ที่สามารถนำเงินจำนวนนี้มาใช้จ่ายในด้านสวัสดิการพื้นฐานต่างๆของประเทศให้ดีขึ้นได้....” แต่ไม่มีข้อสังเกตในเรื่องเงินราชการลับของกระทรวงกลาโหมที่แม้จะมีความจำเป็นแต่การใช้จ่ายไม่อาจตรวจสอบได้ยิ่งกว่าเงินนอกงบประมาณ

ในเรื่องวินัยการเงินการคลังของเงินนอกงบประมาณและเงินราชการลับนี้ ผู้เขียนได้นำมาเป็นกรณีศึกษาในวิชาธรรมศาสตร์ว่าด้วยการคลังภาครัฐที่ใช้ประกอบการสอนวิชากฎหมายการคลังและภาษีอากรในคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์และที่มหาวิทยาลัยอื่นๆ ตลอดมาจนถึงทุกวันนี้ และในขณะนี้มีการแก้ไขเพิ่มเติมใหม่ พ.ศ. ๒๕๖๒ เป็นครั้งที่ ๖(ตามเทศกาลของบ้านเมือง) ก็ได้นำเรื่องเงินนอกงบประมาณและเงินราชการลับที่ คุณธนาธร จึงรุ่งเรืองกิจ ไม่ได้มีข้อสังเกตในส่วนนี้ มาเป็นกรณีศึกษาเพิ่มเติมด้วย

ในบทความในวันนี้ขอนำเรื่องเงินนอกงบประมาณ ที่คุณธนาธรจึงรุ่งเรืองกิจ กล่าวถึงมาพิจารณาวิเคราะห์ก่อนเรื่องเงินราชการลับที่จะกล่าวถึงในบทความนี้ในครั้งต่อไป

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ได้กำหนดกรอบวินัยการเงิน การคลัง และงบประมาณ ไว้เป็นครั้งแรกในหมวด ๘ โดยมีมาตรา ๑๗๐ ได้วางกรอบวินัยการใช้จ่ายเงินนอกงบประมาณไว้ ดังนี้

เงินรายได้ของหน่วยงานของรัฐใดที่ไม่ต้องนำส่งเป็นรายได้แผ่นดิน ให้หน่วยงานของรัฐนั้นทำรายงานการรับและการใช้จ่ายเงินดังกล่าว เสนอต่อคณะรัฐมนตรีเมื่อสิ้นปีงบประมาณทุกปี และให้คณะรัฐมนตรีทำรายงานเสนอต่อสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาต่อไป

การใช้จ่ายเงินรายได้ตามวรรคหนึ่งต้องอยู่ภายใต้กรอบวินัยการเงินการคลังตามหมวดนี้ด้วย

แม้การตรวจสอบเงินนอกงบประมาณตามมาตรา ๑๗๐ จะได้ผลไม่สมบูรณ์ในระยะแรกเพราะขาดความร่วมมือจากบางส่วนราชการ แต่ก็เป็นหลักการที่ดีเพราะได้กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญที่เป็นกฎหมายสูงสุด

แต่เป็นที่น่าเสียดายที่รัฐธรรมนูญ ปี ๒๕๖๐ ได้ตัดความในมาตรานี้ออกไป โดยให้อาศัยกฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังภาครัฐที่เปิดกว้างการใช้จ่ายเงินนอกงบประมาณตามกฎหมายอื่นๆตามมาตรา ๓๗ ที่บัญญัติไว้ว่า

“หน่วยงานของรัฐจะก่อหนี้ผูกพันหรือจ่ายเงินได้ก็แต่โดยอาศัยอำนาจที่มีอยู่ตามกฎหมาย

จะเห็นได้ว่าความในวรรคแรกของมาตรา ๓๗ นี้นำไปใช้ได้ทั้งเงินงบประมาณและเงินนอกงบประมาณตามกฎหมายที่แต่ละหน่วยรับงบประมาณได้บัญญัติไว้หรือที่จะบัญญัติในภายหลังโดยอาศัยมาตรานี้ที่เปิดกว้างไว้ให้

แม้จะมีวรรคสองก็ไม่อาจที่จะควบคุมการใช้จ่ายเงินนอกงบประมาณได้เพราะใช้กับเงินงบประมาณรายจ่ายเท่านั้น แม้จะมีการจ่ายเงินที่ไม่โปร่งใสผิดวินัยการเงินการคลังของรัฐก็ไม่มีโทษตาม
พระราชบัญญัตินี้ จะต้องไปสั่งลงโทษทางปกครองตามกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน ที่เป็นโทษที่เบามากดังที่บัญญัติไว้ว่า

การก่อหนี้ผูกพันและการใช้จ่ายเงินของรัฐในการปฏิบัติหน้าที่หรือการดำเนินงานต้องเป็นไปอย่างโปร่งใส คุ้มค่าและประหยัด โดยพิจารณาเป้าหมาย ประโยชน์ที่ได้รับ ผลสัมฤทธิ์ และประสิทธิภาพของหน่วยงานของรัฐ และต้องเป็นไปตามรายการและวงเงินงบประมาณรายจ่ายของหน่วยงานของรัฐนั้นด้วย

ตามพระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. ๒๕๖๑มาตรา ๔ “เงินนอกงบประมาณ” หมายความว่า บรรดาเงินทั้งปวงที่หน่วยงานของรัฐจัดเก็บ หรือได้รับไว้เป็นกรรมสิทธิ์ตามกฎหมาย ระเบียบข้อบังคับหรือจากนิติกรรมหรือนิติเหตุ หรือกรณีอื่นใดที่ต้องนำส่งคลังแต่มีกฎหมายอนุญาตให้สามารถเก็บไว้ใช้จ่ายได้โดยมาต้องนำส่งคลัง

มาตรา ๖๑ เงินนอกงบประมาณให้มีเท่าที่จำเป็นเพื่อประโยชน์ในการปฏิบัติหน้าที่ หรือการดำเนินการตามวัตถุประสงค์ของการมีเงินนอกงบประมาณนั้น

เงินนอกงบประมาณของหน่วยงานของรัฐ ให้นำฝากไว้ที่กระทรวงการคลัง เว้นแต่จะมีกฎหมายกำหนดไว้เป็นอย่างอื่นหรือได้ทำความตกลงกับกระทรวงการคลังเป็นอย่างอื่น

เว้นแต่จะมีกฎหมายกำหนดไว้เป็นอย่างอื่น เงินนอกงบประมาณเมื่อได้จ่ายในการปฏิบัติหน้าที่หรือการดำเนินงานตามวัตถุประสงค์แห่งการนั้นแล้ว มีเงินคงเหลือให้นำส่งคลังโดยมิชักช้า ทั้งนี้ การนำส่งคลังให้เป็นไปตามระเบียบที่รัฐมนตรีกำหนดโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี

จะเห็นได้ว่าวินัยการควบคุมการใช้จ่ายเงินนอกงบประมาณดังที่ได้หยิบยกมานี้โดยอาศัยอำนาจกระทรวงการคลัง เช่น สั่งให้นำไปฝากไว้ที่กระทรวงการคลังก็ดี หรือในกรณีเมื่อใช้จ่ายเงินนอกงบประมาณในการปฏิบัติหน้าที่จนบรรลวัตถุประสงค์แห่งการนั้นแล้ว ถ้ามีเงินคงเหลือให้นำส่งคลังโดยไม่ชักช้า ถ้าเป็นหน่วยงานอื่นๆ พอที่จะสั่งได้ แต่ถ้าเป็นของกระทรวงกลาโหม ก็เป็นไปตามที่
คุณธนาธร มีข้อสังเกต

ผมจึงเสียดายที่คุณธนาธร รีบลาออกจากคณะกรรมาธิการเสียก่อนแทนที่จะทนอยู่จนประมาณปี ๒๕๖๓ ผ่านถึงวาระที่สามที่จะต้องสิ้นสภาพไปโดยไม่ต้องลาออกก่อน

เพราะถ้ายังเป็นอยู่และได้สงวนโดยการแปรญัตติตัดลดรายจ่ายของกระทรวงกลาโหมโดยให้นำเงินนอกงบประมาณมาใช้จ่ายก่อนและที่เหลือให้นำส่งคลัง แม้จะแพ้มติเสียงข้างมาก ก็ได้มีการอภิปรายด้วยเหตุผลบันทึกไว้ในการประชุมของสภาผู้แทนราษฎร เพราะถ้าจะหวังให้กระทรวงการคลังสั่งให้นำเงินนอกงบประมาณที่มีเกินพอส่งเข้าคลังตามอำนาจที่มีอยู่จะเข้าสุภาษิตโบราณที่ท่านกล่าวไว้ว่า

“กว่าถั่วจะสุก งาก็ไหม้หมอแล้ว” ครับ

และเงินนอกงบประมาณและเงินราชการลับนี้แหละ เป็นผลให้จอมพลหัวหน้าคณะปฏิวัติคนแรกและคนที่สองได้ถูกยึดทรัพย์เป็นของแผ่นดินมาแล้ว เรื่องนี้มีข้อเท็จจริงอยู่ที่กระทรวงการคลัง

ศาสตราจารย์ พิเศษ ดร.ปรีชา สุวรรณทัต