ในที่ประชุม ครม.วันก่อน มีเรื่องน่าสนใจเกี่ยวกับการจัดการพลังงานไฟฟ้าในบ้านเรา

มีการแจ้งผลการวินิจฉัยของผู้ตรวจการแผ่นดิน (กรณีกระทรวงพลังงานกำหนดนโยบายและแผนพัฒนากำลังการผลิตไฟฟ้า ตามมาตรา 56 วรรคสอง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560)

มาตรา 56 วรรคสอง แห่งรัฐธรรมนูญฯ บัญญัติให้โครงสร้างหรือโครงข่ายขั้นพื้นฐานของกิจการสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานของรัฐอันจำเป็นต่อการดำรงชีวิตของประชาชนหรือเพื่อความมั่นคงของรัฐ รัฐจะกระทำด้วยประการใดให้ตกเป็นกรรมสิทธิ์ของเอกชนหรือทำให้รัฐเป็นเจ้าของน้อยกว่าร้อยละ 51 มิได้

สาระสำคัญ ผลการวินิจฉัยของผู้ตรวจการแผ่นดิน สรุป ดังนี้

1. ประเด็น คือ มีผู้ร้องเรียนต่อผู้ตรวจการแผ่นดิน ขอให้ตรวจสอบกรณีกำหนดนโยบายและแผนพัฒนากำลังการผลิตไฟฟ้าโดยให้เอกชนเป็นเจ้าของโรงไฟฟ้า ทำให้สัดส่วนการผลิตไฟฟ้าของรัฐซึ่งเป็นสาธารณูปโภคลดลงต่ำกว่าร้อยละ 51 ขัดต่อมาตรา 56 วรรคสอง ของรัฐธรรมนูญฯ

ต่อมา ผู้ตรวจฯ ได้มีคำวินิจฉัยเสนอแนะให้พิจารณาทบทวนยุทธศาสตร์และแผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้าของประเทศไทย [แผน PDP 2015 และฉบับปรับปรุง PDP 2018 ซึ่งคณะรัฐมนตรีมีมติเห็นชอบแล้ว] เพื่อกำหนดแนวทางให้รัฐมีสัดส่วนการผลิตไฟฟ้าที่ไม่น้อยกว่าร้อยละ 51 ตามที่รัฐธรรมนูญฯ กำหนด ให้แล้วเสร็จภายใน 120 วัน นับแต่วันที่ได้รับหนังสือแจ้งผลการวินิจฉัย และดำเนินการให้รัฐมีสัดส่วนการผลิตไฟฟ้าไม่น้อยกว่าร้อยละ 51 ภายในกำหนด 10 ปี นับจากปี 2562

2. ผู้ตรวจการแผ่นดิน ได้พิจารณาข้อเท็จจริงและข้อกฎหมายที่เกี่ยวข้องแล้ว เห็นว่า การให้บริษัทเอกชนเข้ามามีบทบาทในการผลิตไฟฟ้ามากขึ้นจนทำให้สัดส่วนการผลิตไฟฟ้าของรัฐน้อยกว่าร้อยละ 51 อันเป็นกระทำที่ฝ่าฝืนต่อรัฐธรรมนูญฯ มาตรา 56 วรรคสอง ทำให้ผู้ร้องเรียนได้รับผลกระทบจากการใช้ไฟฟ้าในราคาที่แพงขึ้นและไม่เป็นธรรม โดยมีประเด็นและข้อพิจารณา ดังนี้

2.1 เห็นว่า การกำหนดนโยบายและแผนการผลิตไฟฟ้า มีผลต่อความมั่นคงด้านพลังงานไฟฟ้า รวมถึงโครงสร้างหรือโครงข่ายขั้นพื้นฐานของกิจการพลังงานไฟฟ้าเป็นกิจการสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานอันจำเป็นต่อการดำรงชีวิตของประชาชนหรือเพื่อความมั่นคงของรัฐ เป็นหน้าที่ของรัฐที่ต้องจัดหรือดำเนินการให้มีกิจการสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานดังกล่าวตามรัฐธรรมนูญฯ หมวด 5 หน้าที่ของรัฐ มาตรา 56

2.2 เห็นว่า ผู้ร้องเรียนอ้างว่าได้รับผลกระทบจากการใช้ไฟฟ้าในราคาที่แพงขึ้นและไม่เป็นธรรมเนื่องจากรัฐต้องรับซื้อไฟฟ้าจากภาคเอกชนในราคาและปริมาณคงที่ตามเดิมที่กำหนดไว้ในสัญญาทั้งที่มีการนำเทคโนโลยีที่ทันสมัยมาใช้ทำให้ต้นทุนการผลิตกระแสไฟฟ้าถูกลงเรื่อยๆ โดยที่ปริมาณการใช้ไฟฟ้าของประชาชนในแต่ละเดือนมีมากน้อยแตกต่างกันไป จึงส่งผลทั้งโดยตรงและโดยอ้อมในการคิดคำนวณค่าไฟฟ้าที่สูงเกินจริงและไม่เป็นธรรมกับประชาชนผู้ใช้ไฟฟ้า ดังนั้น เมื่อข้อเท็จจริงปรากฏว่าผู้ร้องเรียนและประชาชนได้รับผลกระทบจากการใช้ไฟฟ้าในราคาที่สูงเกินจริงจากต้นทุนและปริมาณการผลิต และอาจสูญเสียผลประโยชน์โดยต้องแบกรับภาระค่าไฟฟ้าในราคาที่สูงขึ้น จึงเป็นเรื่องที่ผู้ร้องเรียนซึ่งเป็นผู้ได้รับประโยชน์โดยตรงจากการทำหน้าที่ของรัฐตามรัฐธรรมนูญฯ หมวดที่ 5 หน้าที่ของรัฐ ได้รับความเสียหายจากการไม่ปฏิบัติหน้าที่ของรัฐ หรือการปฏิบัติหน้าที่ไม่ถูกต้องครบถ้วนหรือล่าช้าเกินสมควร ตามมาตรา 45 แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2561 และเป็นการให้สิทธิผู้ร้องเรียนและประชาชนสามารถเร่งรัด ติดตาม ตลอดจนฟ้องร้องการปฏิบัติหน้าที่ของหน่วยงานผู้วางแผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้าของประเทศ กำหนดยุทธศาสตร์ พน. และนโยบายในการกำกับดูแลควบคุมกิจการไฟฟ้าอันเป็นกิจการสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานของรัฐ เพื่อจัดให้ประชาชนได้รับประโยชน์สูงสุดอย่างทั่วถึงและไม่เรียกเก็บค่าบริการจนเป็นภาระแก่ประชาชนจนเกินสมควรตามหลักเกณฑ์ที่บัญญัติไว้ได้

2.3 กรณี พน. กำหนดยุทธศาสตร์ พน. (พ.ศ. 2559-2563) และแผน PDP 2018 โดยลดกำลังการผลิตของการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย(กฟผ.) เป็นการทำให้สัดส่วนกำลังการผลิตไฟฟ้าของรัฐซึ่งเป็นสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานของรัฐอันจำเป็นต่อการดำรงชีวิตของประชาชนลดลงต่ำกว่าร้อยละ 51 และเป็นการขัดต่อรัฐธรรมนูญฯ มาตรา 56 วรรคสองหรือไม่

ผู้ตรวจการแผ่นดิน เห็นว่า

2.3.1 ปัจจุบัน รัฐได้ส่งเสริมให้ภาคเอกชนเข้ามามีสัดส่วนในการผลิตไฟฟ้ามากยิ่งขึ้น ส่งผลให้สัดส่วนกำลังการผลิตของรัฐซึ่งดำเนินการโดย กฟผ. มีเพียงร้อยละ 34.70 และมีแนวโน้มจะลดลงเรื่อยๆ และทำให้ภาคเอกชนเข้ามามีสัดส่วนในการผลิตไฟฟ้ามากกว่าครึ่งหนึ่งของระบบการผลิตไฟฟ้าทั้งหมด อันเป็นผลสืบเนื่องมาจากยุทธศาสตร์ พน. และแผน PDP นอกจากนี้ ยังปรากฏข้อเท็จจริงเพิ่มเติมว่า รัฐได้เปิดให้ภาคเอกชนเข้ามาประมูลเพื่อผลิตไฟฟ้าล่วงหน้าเป็นจำนวนมาก ย่อมมีความเสี่ยงและกระทบต่อสัดส่วนการผลิตของรัฐในอนาคตที่จะน้อยลงกว่าเดิมอีกด้วย

2.3.2 การพิจารณาว่ารัฐต้องเป็นเจ้าของไม่น้อยกว่าร้อยละ 51 ตามที่รัฐธรรมนูญฯ กำหนดไว้นั้น จะต้องพิจารณาแยกส่วนกัน ได้แก่ ระบบการผลิต ระบบการส่ง และระบบการจำหน่าย รัฐจะต้องเป็นเจ้าของแต่ละส่วนไม่น้อยกว่าร้อยละ 51 

ไม่ใช่นำเอาทั้งสามส่วนมารวมกันให้เกินกว่าร้อยละ 51 หรือนำเอาสัดส่วนที่ถือหุ้นมารวมกันแล้วนำมาเฉลี่ยให้เกินกว่าร้อยละ 51

เพราะคำว่า “รัฐเป็นเจ้าของ” นั้น รัฐจะต้องมีอำนาจเข้าไปควบคุมและบริหารจัดการด้วย

ดังนั้น การที่รัฐเปิดให้บริษัทเอกชนหรือบริษัทมหาชนจำกัดผลิตไฟฟ้าแล้วรัฐซื้อไฟฟ้าจากบริษัทดังกล่าวมาจำหน่ายให้ประชาชนอีกทอดหนึ่ง จึงถือไม่ได้ว่ารัฐเป็นเจ้าของระบบการผลิตไฟฟ้า แต่ถือเป็นกรณีที่รัฐได้โอนกรรมสิทธิ์หรืออำนาจในการควบคุมระบบและกระบวนการผลิตไฟฟ้าอันเป็นองค์ประกอบสำคัญของโครงสร้างกิจการสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานให้แก่เอกชน และทำให้ภาครัฐไม่สามารถมีอำนาจอย่างสมบูรณ์ในการบริหารจัดการและควบคุมระบบการผลิตไฟฟ้าของประเทศได้ แม้ว่ารัฐจะเป็นเจ้าของระบบการส่งและระบบการจำหน่ายเกือบทั้งหมดก็ตาม แต่เมื่อรัฐมิได้เป็นเจ้าของระบบการผลิต ย่อมส่งผลกระทบต่อความมั่นคงด้านพลังงานไฟฟ้าและส่งผลต่อสัดส่วนการผลิตไฟฟ้าของรัฐให้มีน้อยกว่าร้อยละ 51 ซึ่งย่อมขัดกับบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญฯ มาตรา 56 วรรคสอง

3. ทั้งหมดนี้ เป็นสาระสำคัญที่มีการรายงานในที่ประชุม ครม.ครั้งที่ผ่านมา

แน่นอนว่า เป็นเรื่องที่เกี่ยวข้องกับความมั่นคงทางพลังงาน และผลประโยชน์ในทางธุรกิจพลังงานมูลค่ามากกว่าแสนล้านบาท

คณะรัฐมนตรีมีมติรับทราบรายงานการแสวงหาข้อเท็จจริงเกี่ยวกับกรณีที่หน่วยงานของรัฐยังมิได้ปฏิบัติให้ถูกต้องครบถ้วนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (รัฐธรรมนูญฯ) หมวด 5 หน้าที่ของรัฐ มาตรา 56 วรรคสอง ตามที่ผู้ตรวจการแผ่นดิน (ผผ.) เสนอ

และให้กระทรวงพลังงานเป็นเจ้าภาพจัดการประชุมร่วมกับหน่วยงานต่างๆ เช่น สำนักงานผู้ตรวจการแผ่นดิน สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ คณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน ให้ได้ข้อยุติที่ชัดเจน ถูกต้อง ตรงกัน และรายงานคณะรัฐมนตรีด้วย 

ติดตามเรื่องนี้ต่อไป

สารส้ม