การใช้พื้นที่ดินเพื่อการเพาะปลูกหรือการเกษตรของราษฎรนั้นได้มีการกล่าวไว้นานแล้วตั้งแต่สมัยสุโขทัย โดยไม่ได้มีการระบุเรื่องของสิทธิในที่ดินอย่างชัดเจน ดังปรากฏในข้อความบนหลักศิลาจารึกหลักที่ ๑ ว่า “ป่าหมาก ป่าพลูทั่วเมืองทุกแห่ง ป่าพร้าวก็หลายในเมืองนี้ ป่าลางก็หลายในเมืองนี้ หมากม่วงก็หลายในเมืองนี้ หมากขามก็หลายในเมืองนี้ ใครสร้างได้ไว้แก่มัน” ซึ่งแสดงให้เห็นว่าการทำเรือกสวนไร่นานั้นสามารถจะทำได้

ส่วนการออกโฉนด ซึ่งเป็นคำภาษาเขมรและมีความหมายว่าหนังสือ เมื่อนำมารวมกับคำว่าที่ดิน จึงแปลว่าหนังสือสำคัญสำหรับที่ดิน ได้ถูกกล่าวไว้ในกฎหมายไทยยุคเก่าที่เรียกว่ากฎหมายตราสามดวง ในพระอัยการเบ็ดเสร็จ มาตราที่ ๓๖ ว่า “ถ้าผู้ใดก่นสร้างเลิกรั้งที่ไร่นาเรือกสวนนั้น ให้ไปบอกแก่เสนานายระวางนายอากร ไปดูที่ไร่นาเรือกสวนที่ก่นสร้างนั้นให้รู้มากแลน้อยด้วย ให้เสนานายระวางอากรเขียนโฉนดให้ไว้แก่ผู้เลิกรั้งก่นสร้างนั้น” แสดงให้เห็นถึงความสำคัญของการกำหนดเขตที่ดินที่ครอบครองและปักปั่นว่าเริ่มมีมาแต่โบราณแล้ว เพื่อการเก็บอากรของรัฐ

การครอบครองที่ดินในสมัยก่อนจึงเน้นเรื่องของผลผลิตที่เกิดขึ้น โดยถือว่าที่ดินเป็นที่ของกษัตริย์หรือผู้ปกครองแว่นแคว้นนั้น ประชาชนที่ต้องการทำประโยชน์จากการปลูกพืชผลหรือสร้างบ้านเรือนสามารถทำได้โดยบอกกล่าวแก่ผู้ครองเมือง และเมื่อหักล้างถางพงปลูกพืชไปได้เท่าไร  ก็ถือว่าพื้นที่นั้นเป็นของตน โดยต้องจ่ายภาษีอากรแก่ผู้ครองเมือง  แต่หากมีการโยกย้ายถิ่นฐานออกไป  ที่ดินนั้นก็จะกลับมาอยู่ภายใต้ผู้ครองเมืองเช่นเดิมและจัดสรรให้กับคนกลุ่มใหม่ที่เข้ามาทำมาหากินได้ เนื่องจากในครั้งนั้นมีที่ดินมากมาย จึงไม่มีการแก่งแย่งกันเหมือนในปัจจุบันนี้

การจัดกรรมสิทธิ์ที่ดินให้แก่ราษฎรในประเทศไทย ได้เริ่มต้นขึ้นในรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว เมื่อปีพุทธศักราช ๒๔๔๔  เนื่องจากพระองค์ทรงเห็นว่าหากไม่จัดทำกำหนดอาณาเขตของที่ดินและแผนที่ของประเทศให้แน่นอนแล้ว อาจจะถูกชาติมหาอำนาจรุกล้ำเข้ามาได้ เช่น อังกฤษรุกล้ำเข้าไปในประเทศพม่าและยึดครองประเทศพม่า ส่วนฝรั่งเศสก็รุกล้ำเข้าไปทางอินโดจีนและปกครองหลายประเทศในแถบนั้น จึงได้มีการทำการสำรวจแผนที่อย่างจริงจังขึ้น โดยการจ้างนายเจมส์ เอฟแมคคาร์ธีมา รับราชการในฝ่ายกลาโหมตั้งแต่ปี พ.ศ. ๒๖๒๔   และในปีต่อมาสมเด็จกรมพระยาดำรงราชานุภาพ ได้ปรึกษากับนายแมคคาร์ธีจัดตั้งโรงเรียนฝึกทำแผนที่ขึ้น เพื่อให้คนไทยทำแผนที่เองเป็น มีการแต่งตั้งนายแมคคาร์ธีให้เป็นเจ้ากรมแผนที่ออกสำรวจภูมิประเทศของไทยพร้อมกับคณะของคนไทยตั้งแต่นั้น

ขณะเดียวกันฝรั่งเศสก็ได้ส่งคณะสำรวจ มาสำรวจภูมิประเทศของประเทศไทยโดยเฉพาะทางภาคตะวันออกของประเทศ  และในที่สุดก็เกิดเหตุการณ์ ร.ศ. ๑๑๒ ก่อน ทำให้ไทยซึ่งยังกำหนดอาณาเขตประเทศด้านนั้นได้ไม่ชัดเจน ต้องสูญเสียดินแดนฝั่งซ้ายของแม่น้ำโขงไป

ก่อนที่จะมีการทำโฉนด แบบใหม่ ในปีพ.ศ  ๒๔๔๔ ใบสำคัญการครอบครองที่ดินมีหลายแบบ คือโฉนดตราแดง โฉนดตราจอง ใบเหยียบย่ำ โฉนดสวนและโฉนดป่า โดยตราแดงเป็นหนังสือการครองที่ดินได้ ๑๐ ปี ออกให้ในหัวเมืองคือกรุงเก่า อ่างทอง สุพรรณบุรีและลพบุรี ใบตราจองเป็นหนังสือการครอบครองที่ดินได้ ๓ ปี ใบเหยียบย่ำเป็นใบให้ครอบครองที่ดินเพียง ๑ ปี เป็นเอกสารที่มีปัญหามากสุดเพราะไม่มีรูปแบบชัดเจน ง่ายต่อการปลอมแปลง มีการออกซ้ำซ้อนและเป็นคดีความกันมาก

การจัดทำโฉนดครั้งแรกเริ่มโดยเจ้าหน้าที่จัดทำแผนที่ระวาง  ให้เจ้าของที่ดิน มานำชี้เขตที่ดินของตนร่วมกับเจ้าหน้าที่ แล้วปักหลักเขตพร้อมทั้งออกโฉนดที่ดินใหม่ให้  โดยการยกเลิกหนังสือการถือครองที่ดินเดิม โฉนดใหม่นี้จัดพิมพ์โดยกรมแผนที่

โฉนดที่ดินฉบับแรกในรูปแบบใหม่นั้นเป็นโฉนดของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว โดยเกิดขึ้นเมื่อข้าหลวงออกทำโฉนดแผนที่เมืองกรุงเก่า และขณะนั้นพระองค์ได้เสด็จพระราชดำเนินประทับแรม ณ พระราชวังบางปะอิน  เจ้าพระยาเทเวศร์วงศ์วิวัฒน์ได้นำโฉนดที่จัดทำขึ้นจากการตรวจวัดที่ดินเรียบร้อยแล้วขึ้นทูลเกล้าฯถวายรวม ๕ ฉบับ และมีของกำนัลบ้านวัดยมอีก ๑ ฉบับ  ซึ่งพระองค์ได้พระราชทานให้แก่เจ้าของที่ดินโดยพระหัตถ์เป็นปฐมฤกษ์พร้อมๆ กับที่ข้าหลวงเกษตรได้ถวายโฉนดสำหรับที่ดินของพระองค์ในขณะเดียวกัน เมื่อวันที่ ๑ ตุลาคม พ.ศ ๒๔๔๔  ณ พระที่นั่งวโรภาสพิมาน พระราชวังบางปะอิน เป็นโฉนดที่ดินหมายเลข ๑ ที่ออกโดยกระทรวงเกษตรตราธิการ

โฉนดหมายเลข ๑ นั้นมีเนื้อที่ ๙๑ ไร่เศษ อยู่ที่บ้านวัดยม ตำบลบ้านแป้งอำเภอพระราชวัง(บางปะอิน) จังหวัดพระนครศรีอยุธยา ซึ่งในที่สุด ส.ป.ก. ได้รับโอนมาจากกระทรวงการคลัง เพื่อการปฏิรูปที่ดินเมื่อปีพ.ศ ๒๕๓๓ เป็นที่ดินแปลงหนึ่ง จำนวน ๔๔ ไร่เศษ โดยที่พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ ๙ ได้พระราชทานแก่ส.ป.ก. เพื่อการปฏิรูปที่ดินให้เกษตรกรเช่าทำประโยชน์รวม ๑๖ แปลง โดยมีอัตราค่าเช่าเพียงไร่ละ ๓๒ บาทต่อปี อยู่ในความรับผิดชอบของสำนักงานปฏิรูปที่ดินจังหวัดพระนครศรีอยุธยา ซึ่งนับเป็นพระมหากรุณาธิคุณอย่างล้นพ้น โดยที่ดินดังกล่าวเป็นที่ดินส.ป.ก. ผู้เช่าที่ดินสามารถจะอยู่ทำกินได้ชั่วลูกหลานแต่จะไม่มีกรรมสิทธิ์ที่ดิน ซื้อขายกันมิได้

เมื่อ ๒- ๓ สัปดาห์ที่ผ่านมานี้มีข่าวซึ่งถือเป็นข่าวสำคัญและมีการรับรู้ของประชาชนทั่วทั้งประเทศ  คือเรื่องการบุกรุกที่ดินซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของอุทยานแห่งชาติเขาใหญ่ และยังเป็นปัญหาอยู่จนถึงวันนี้ว่า ในที่สุดแล้วการบุกรุกที่ดังกล่าวจะเป็นเรื่องที่ถูกต้องหรือเป็นเรื่องผิดกฎหมาย ที่มีผู้ร่วมในกระบวนการอยู่หลายฝ่ายและหลายคน และที่สำคัญอาจมีผู้บริหารบ้านเมืองมีส่วนรู้เห็นด้วย

เรื่องนี้เกิดขึ้นเมื่อผู้อำนวยการสำนักอุทยานแห่งชาติ ซึ่งมีหน้าที่รับผิดชอบโดยตรงในการดูแลอุทยานแห่งชาติ รวมทั้งการป้องกันไม่ให้มีผู้บุกรุกเข้ามาใช้ พื้นที่อุทยานอย่างผิดกฎหมาย ได้ออกมาแถลงว่ามีการบุกรุกอุทยานแห่งชาติ โดยอ้างว่าพื้นที่บุกรุกนั้นเป็นพื้นที่ส.ป.ก.ซึ่งสำนักงานปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมได้ออกหนังสือรับรองสิทธิ์ให้กับผู้ที่มีคุณสมบัติในการที่จะได้ครอบครองที่ดินดังกล่าว เพื่อการเกษตรไปบางส่วน ซึ่งหากเป็นเช่นนั้นจริงก็เป็นเรื่องที่ไม่น่าจะถูกกฎหมาย โดยผู้อำนวยการฯได้อ้างอิงถึงเรื่องเขตอุทยานแห่งชาตินั้นได้มีการกำหนดไว้ชัดเจน ตามพระราชกฤษฎีกาปีพุทธศักราช ๒๕๐๕

ในขณะที่สำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมก็อ้างว่าที่ดินดังกล่าวมีการถูกกำหนดให้เป็นพื้นที่ส.ป.ก.ตามพระราชบัญญัติฉบับซึ่งออกเมื่อปี ๒๕๑๘ และแก้ไขล่าสุดเมื่อปี ๒๕๓๒ ปัญหาจึงมีว่า คำกล่าวของฝ่ายใดเป็นสิ่งที่ถูกต้อง โดยเฉพาะอย่างยิ่งในเรื่องของแนวเขตของพื้นที่  ซึ่งจากการตรวจสอบเบื้องต้นมีพื้นที่บางส่วนซึ่งได้ออกส.ป.ก.แล้ว เป็นพื้นที่คร่อมอยู่ระหว่างเขตที่ส.ป.ก. กล่าวอ้างและเขตอุทยานแห่งชาติตามแนวที่ถูกกำหนดไว้เดิม ซึ่งแน่นอนว่าเป็นเรื่องที่ไม่ถูกต้องอย่างแน่นอน ถือว่าเป็นการกระทำการบุกรุกอุทยานแห่งชาติและผิดกฎหมายด้วย

นายกรัฐมนตรีได้สั่งการให้กรมแผนที่ทหารบกเป็นผู้สำรวจแนวเขตที่เป็นปัญหาให้ชัดเจนโดยใช้แผนที่ One Map จากข้อมูลขณะนี้พบว่าระหว่างแนวเขตของอุทยานแห่งชาติและแนวเขตที่ของส.ป.ก. นั้น มีแนวเขตอีกแนวเขต ๑ ซึ่งอยู่ระหว่าง ๒ พื้นที่นี้ที่อาจจะเรียกได้ว่าเป็นเขตกันชน พบว่าพื้นที่ดินที่ถูกบุกรุกนั้น อยู่คร่อมระหว่างเขตกันชนกับเขตอุทยานแห่งชาติอย่างแน่นอน  ทำให้การแก้ปัญหายังไม่อาจจะมีข้อสรุปที่ชัดเจน และเป็นประเด็นที่ต้องพิจารณา ๒ ประเด็น

ประเด็นแรกคือเรื่องของแนวเขตว่าแนวเขตของอุทยานแห่งชาติถูกต้องหรือของสำนักงานพื้นที่ส.ป.ก. ถูกต้อง  ส่วนประเด็นที่ ๒ คือ กระบวนการออกใบส.ป.ก. ว่าเป็นไปอย่างถูกต้องหรือไม่ เนื่องจากมีการชี้แจงจากผู้อำนวยการสำนักงานอุทยานแห่งชาติว่า เมื่อตรวจรายชื่อของผู้ที่ครอบครองใบส.ป.ก. ใน พื้นที่ที่เป็นประเด็นปัญหานั้น มีรายชื่อของผู้มีอิทธิพลและอดีตข้าราชการชั้นผู้ใหญ่ที่ไม่น่าจะมีคุณสมบัติของผู้ที่ควรได้รับใบส.ป.ก. อยู่ด้วย

รัฐบาลชุดปัจจุบัน ได้มีความพยายามที่จะเข้าถึงประชาชนเป็นด้วยนโยบายประชานิยมหลายรูปแบบ แต่ก็ยังไม่เป็นเป็นรูปธรรมชัดเจน ขณะเดียวกันก็ยังสร้างปัญหาเกี่ยวกับประเด็นข้อกฎหมาย ซึ่งดูเหมือนว่าทำให้กฎหมายบางฉบับ หมดความศักดิ์สิทธิ์ในการบังคับใช้  ดังเช่นกรณีของนักโทษชั้น ๑๔ ซึ่งทำให้กระบวนการยุติธรรมเสียหายเป็นอย่างมาก การที่รัฐบาลได้รับทราบเรื่องการบุกรุกที่อุทยานแห่งชาติ และเกิดปัญหาระหว่างหน่วยงานและกระทรวงต่างๆ จึงเป็นเรื่องที่จะต้องดำเนินการให้เป็นไปตามกฎหมาย โดยยึดหลักการที่ถูกต้องและเป็นจริง ไม่เห็นแก่หน้าผู้มีอิทธิพล นักการเมือง หรือใครก็ตามที่มีส่วนได้เสียในพื้นที่ดังกล่าวเป็นอันขาด ทั้งนี้เพื่อธำรงไว้ซึ่งความศักดิ์สิทธิ์ของกฎหมายอันพึงมีในระบอบประชาธิปไตยที่มีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข

ปิยะ เนตรวิเชียร